鄉鎮人大是最基層的地方國家權力機關，是社會主義民主制度的重要組成部分。近年來，各鄉鎮人大緊緊圍繞經濟建設中心，認真履行憲法和法律賦予的各項職責，為經濟社會發展和基層民主政治建設作出了積極的貢獻。但是，五級人大中鄉鎮最弱，仍然是不爭的事實，一些鄉鎮人大逐步被邊緣化、虛置化。

    職權虛化。憲法和法律賦予了鄉鎮人大重大事項決定權、監督權和選舉權，由于鄉鎮人大未設常設機構，這就意味著“三權”只能依靠一年一度的人代會來實現。從理論上講，這種職權設置有其合理性，但從現實情況來看，卻難以落地生根。在人大制度認知程度不高的現實下，法律規定的“每年至少召開一次”會議，實際成為“一年一次”的慣例。會議召開時間具有很大的隨意性，有的在三四月，有的在下半年，更有甚者悄悄撂荒。絕大部分鄉鎮人代會會期為一天，有的半天，審議流于形式，“人代會”僅僅是履行一下法律程序。

    職責虛位。由于制度設計的缺陷，法律與現實的脫節，鄉鎮人大工作常常處于尷尬的境地。鄉鎮人大主席、副主席和鄉鎮人大主席團想管不能管，鄉鎮人民代表大會該管無法管、名管實未管。法律賦予鄉鎮人大13項職權，表現上職權很大，職責很重，實際上“高高在上”、很少運用。鄉鎮人大失位、缺位、虛位現象嚴重。

    職能虛弱。鄉鎮一般設人大主席1人，副主席1至2人，且主席大都由同級黨委書記或副書記、委員兼任，機構設置、人員配備與法定職責和現實需要不相匹配。鄉鎮人大工作依然處于探索實踐階段，沒有固定的模式和規范化的議事制度，工作的隨意性大。人大主席、副主席在鄉鎮工作一盤棋的結局下，大都分管了黨政的具體工作，既當“裁判員”，又當“運動員”，導致監督職能錯位。

    鄉鎮人大肩負著基層民主法治建設的繁重任務，“三虛”問題嚴重制約鄉鎮人大的與時俱進，破解這一難題，需要多方發力，共同推進。一要充分認識鄉鎮人大的制度功效。從思想上、觀念上重視鄉鎮人大工作，把鄉鎮人大作為民主政治建設的基礎來夯實。切實加強領導，支持人大依法履行職責，及時研究解決人大實際工作中遇到的難題和問題。二要從體制機構上理順鄉鎮人大的關系。著力解決制約鄉鎮人大工作的體制性障礙和結構性矛盾。健全完善法律制度，理順黨委決策、人大決定、政府執行三者的關系，科學界定鄉鎮人大重大事項范圍。規范人大工作，完善相應議事制度和工作制度。三要大膽探索鄉鎮人大工作的方式方法。探索建立鄉鎮人民代表大會季代會制度，每一季召開一次人代會議，審議決定鄉鎮重大事項、監督政府工作。賦予閉會期間主席團一定的職能，促進工作的經常化和制度化。大膽創新，勇于突破，敢于善于科學行使法定職權，推進鄉鎮人大工作的發展。四要積極發揮代表的主體作用。完善代表遴選機構，引進競爭機制，完善代表候選人與選民見面方式;加強對代表的培訓，努力提高代表履職能力。密切聯系代表，暢通民意表達渠道。加強對代表的監督和管理，完善退出機制。建立代表履職承諾、述職評議、履職登記等制度，對懶作為、不作為的代表，依法由選民啟動罷免機制，以激發代表履職的活力。