中國城鎮化過程中土地紅線問題是繞不過去的問題。日前中國金融四十人論壇發布的《土地制度改革和新型城鎮化》的報告，提出“改變嚴守耕地紅線的思路，擴大城鎮建設用地規劃”。再次引發了對18億畝耕地紅線的爭論。那么，在新型城鎮化建設中，傳統的土地紅線是否也應該隨之調整，如果必須變革，又該遵循怎樣的原則和路徑？時代周報記者就此問題專訪經濟學教授、北京(樓盤)大學國家發展研究院院長姚洋。姚洋認為，中國無需擔心糧食安全問題，但出于減少土地浪費的考慮、仍應設定耕地紅線。

　　“土地紅線”存在不僅是因為糧食安全問題

　　時代周報：從你的理解看，最初中央制定耕地紅線政策是基于什么樣的考量？目前這個耕地紅線還必要嗎？為什么？

　　姚洋：中央當初的初衷既包括糧食安全，也包括防止土地浪費。糧食安全在幾乎所有國家(可能除了那些土地非常豐富的國家)都是一個重要問題，特別是在亞洲這些人多地少的國家，更是如此。所以，確實有一部分原因是我們需要一定的耕地來生產糧食。但是這方面的考慮，我認為是越來越不重要了。我國的糧食產量的增長速度遠高于人口增長速度。過去30年平均下來，估計每年的糧食增產量在2%左右。這是一個非常樂觀的數字，因為我們的年平均人口增長率只有0.7%。還有就是中國農業的科技進步。綠色革命以來的歷史告訴我們，糧食增產的潛力非常大，如果我們愿意使用轉基因技術的話，糧食增產的潛力就幾乎是無限的。我們生物技術的進步非常快，所以耕地不會成為農業生產的強約束。不是說沒有約束，但是它的約束不強。因此，光從農業和糧食安全的角度去控制耕地紅線呢，我覺得意義不是那么大。

　　不過，有別的更重要的理由使我們需要控制耕地。現實中存在的一個問題是，如果不控制耕地，地方政府和農民就會無限制地擴張他們的建設用地。如果沒有指標限制，農地向非農地的轉換會非常任意，這就會造成土地資源的浪費。

　　在任何一個國家，使用土地都是極其慎重的，都要經過嚴肅的審批。比如說美國，土地規劃是非常重要的一個部門，說這塊是農用地，那就是農用地，要轉成商業用地，不行。想要改變規劃，是很困難的。所以說減少土地浪費，是控制土地用途的一個重要原因。

　　還有一個原因，是保持生態，耕地如果都變成了工業用地和城市用地，可能改變生態環境。再者，我們的土地制度決定國家、政府可以征地，在農村又是集體所有，沒有真正落到個人的手里頭，所以土地很容易造成浪費。

　　基于以上這些原因，我認為需要有一個耕地紅線。

　　時代周報：那么，把耕地紅線制定在18億畝這個數字上，是否出于某種科學的考量？

　　姚洋：其實這也沒什么科學可講。如果說18億畝不科學，19億畝也未必科學。但是土地紅線本身是需要的。那么既然已經設定了18億畝，那就不要再去調整它了。

　　時代周報：關于《土地制度改革和新型城鎮化》報告中提到的用土地當量紅線替代現在單純的土地面積紅線的建議，你怎么認為？從技術上分析是否可行？

　　姚洋：用土地當量紅線的做法當然更科學，即按照土地產出率創設一個土地當量，土地指標是關于土地當量的，比如說我們設定18億畝某種當量的紅線，這樣可以保證土地在當量意義上的增補平衡。這種做法應該來說也是比較可行的。現在的衛星遙感圖片識別度非常高，能夠看出來每一塊土地都是什么樣子。

　　必須讓土地指標流轉起來

　　時代周報：城鎮化過程中伴隨著無法回避的土地需求增加和農民土地流轉問題，同時又與有限的土地供應相沖突。您認為這種沖突的本質是什么？

　　姚洋：城鎮化過程中土地供給有限制，并不是壞事：土地是我國的稀缺資源，不可能敞開供應。人多地少是土地價格上漲的本質原因。現在我們的城市密度越來越低，城市土地的浪費越來越多。但是如果說要取消用地指標，并且讓土地直接入市，如果土地的使用沒有指標的設定，那么土地就根本不可能有增減平衡，因為沒有約束。比如說我看這里有這么多土地，每年都賣掉一定面積的土地，那么土地的價格就越來越低，只會使城市的建設密度更低了，增加了土地浪費。