調整央地財政關系，使財權、事權相匹配

　　《中國經濟周刊》 記者 劉永剛|北京報道

　　6月30日召開的中共中央政治局會議確定的財稅體制改革“重點推進”之一，是調整中央和地方政府間財政關系。

　　會議指出，在保持中央和地方收入格局大體穩定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度。

　　財政部部長樓繼偉對此進行解讀稱：建立事權和支出責任相適應的制度，是建立現代財政體制的重要方面。通俗地說，就是根據中央和地方“誰該干什么事”來定“誰掏錢”，再通過分稅、轉移支付機制讓“錢”與“事”相匹配。

　　1994年以來，

　　地方政府“錢少事多”

　　據許安拓介紹，上世紀80年代，中央和地方征稅，跟農民實行聯產承包責任制相似，繳夠國家的，剩下的全部是地方的。這樣，地方政府積極性很高，想辦法把經濟總量搞上去，把稅基做得越大，這樣征的稅就越多。但這種稅制使中央財政陷入尷尬，無奈之下，從1994年開始，我國開始進行分稅制改革，把最要緊的、大頭的稅放到中央，保證中央的收入，奠定了此后中央與地方的財政關系格局。1994年分稅制改革后，中央的財政收入占整個稅收的比重一下子從原先的20%提高到50%以上，但所做的事并沒有增加；地方只占40%多，但是該做的事并沒有減少。

　　以2012年為例，根據提請全國人大審議的《關于2011年中央和地方預算執行情況與2012年中央和地方預算草案的報告》進行測算，在2012年財政總收入的“蛋糕”中，中央政府約占49%，地方政府約占51%；而在支出方面，中央所占的比重不足20%，地方要占80%以上。

　　許安拓告訴《中國經濟周刊》，分稅制改革導致大部分財權在中央，地方收入相對少，但事權又落在地方。地方政府被迫采取另外的渠道找錢，一是賣地，二是向銀行貸款，導致地方政府負債很高。

　　多位專家公開表示，地方事權壓身、財權不足是我國財稅體制急需解決的問題。中央和地方事權的劃分不清晰，造成地方事權過多，只能靠專項轉移支付來解決，這就帶來了專項過多的問題，影響財政運行效率，也產生了備受詬病的“跑部錢進”。

　　財權與事權相匹配是關鍵

　　專家認為，具體而言，調整中央和地方政府間財政關系可分成兩大塊內容。

　　一方面，根據稅制改革推進情況，進一步理順中央和地方收入劃分，就是在“財權”上“動刀”。

　　當然，理順必須遵循公平、便利、效率等原則，確保中央與地方政府間財政關系的持續健康。也就是說，未來的“理順”包含兩種可能，一部分稅收可能更多劃給中央，而一部分稅收可能更多劃給地方。正如樓繼偉所言，考慮稅種屬性和功能，將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。

　　另一方面，合理劃分各級政府間事權與支出責任，適當強化中央的事權和支出責任，就是在“事權”上改革。

　　在調整中央和地方政府間財政關系的問題上，并不只是考慮將中央的財權或收入劃給地方了事，還可以增加或者強化中央的事權，讓其擔當更多的支出責任，這既能緩解地方政府的財力不足，也能糾正一些地方處理事務的偏頗。

　　那么，此次改革，中央是重點收權還是放權？有業內人士指出，若調整中央和地方在財權和事權上的分配，如果大幅度降低國稅比重，由于中央財政轉移支付壓力較大，同時可能面臨赤字風險，因此操作起來難度較大。現階段可以考慮增加中央支出，明確公共服務歸中央、民生保障歸地方、投資歸市場，降低地方財政支出壓力，以實現財權與事權相匹配。

　　中山大學嶺南學院經濟系主任徐現祥認為，中央財政應提供更多公共服務，比如基礎教育，一般視為全國性的公共服務，如果由國家來統一提供，每個人無論到哪兒都能享受，地方政府對于外來人口的公共服務壓力就沒那么大了。

　　具體而言，根據收益范圍和規模經濟等因素考慮，專家建議，可將環境保護、安全生產和食品安全等事權上收至中央。隨著城鎮化不斷推進，對農村人口市民化過程中涉及的社會保障、公共醫療和義務教育等，中央需加大財政轉移支付力度，以保障實現基本公共服務均等化。在跨區域基礎設施建設方面，中央財政應進一步增加投資。

　　也有專家認為，在具體事務上中央應充分“放權”。國家審計署副審計長董大勝在接受媒體采訪時則表示，應按照事務性質、供給效率、受益范圍等劃分中央和地方政府間的事權。要明確一個原則：凡是涉及在地方范圍內、地方政府可以辦到的事務，就交給地方辦理，不再作為中央事權。凡是能通過分稅制解決的中央和地方間財力的劃分，就沒有必要通過轉移支付來調整。“中國是一個幅員遼闊、各地差別很大的大國，應更多強調發揮地方的積極性，中央政府各部門不應謀求更大事權、包攬過多事務。另外，凡是市場能發揮好調控作用的，政府就不應該伸手干涉，也不需要財政資金的投入。”董大勝說。

　　而關于“財權”，以財政部財政科學研究所所長賈康為代表的專家建議，在上收部分事權的同時，中央應適度下放部分財權，以穩定地方財源。應加快構建地方稅體系，賦予地方一定自主稅收管理權限。其中，資源稅、房產稅和環境稅可作為地方稅源重要支柱，替代營業稅作為地方主體稅種。

　　總而言之，調整中央和地方政府間的財政關系，必須從兩個方面著手，既“理順”收入分成，也改革“事權”劃分。兩者并行不悖，只有在明晰事權的基礎上，才能更好地明確中央和地方的支出責任；也只有合理分配兩級政府收入的情況下，才能更好地確保中央與地方為公眾提供良好的公共服務。這樣，改革才能堅持到底、落實到位，“錢”與“事”更加合理匹配。

　　增加一般性轉移支付規模和比例

　　一位縣級預算部門官員曾對《中國經濟周刊》表示，現在國家的財政狀況是，中央財政好于省，省好于市，市好于縣，縣鄉財政最困難。中央財政集中大量財力，然后對地方轉移支付，尤其是專項轉移支付，是“跑部錢進”的根源。

　　轉移支付是指中央政府與地方政府之間、上級政府與下級政府之間的收入轉移。對于地域廣闊、地區間自然差異大、經濟發展不平衡的國家或者地方政府來說，要使各地民眾獲得的公共服務相對均等，就需要上級政府集中一部分資金，轉移支付給基本公共服務水平無法得到保障的地方。正因為如此，財政轉移支付往往與各級政府之間的事權劃分和收入劃分緊密相連。

　　一般性轉移支付是指上級政府對有財力缺口的下級政府，按照規范的辦法給予的補助。此類轉移支付不規定具體用途，由接受撥款的政府自主安排使用。專項轉移支付是指上級政府為實現特定政策目標補助給下級政府的專項支出，下級政府應當按照上級政府規定的用途使用資金，也就是通常意義上的“專款”。

　　多名專家向《中國經濟周刊》表示，目前應該把轉移支付作為完善央地財政關系的突破口，在稅收制度沒有完備之前，要進一步改革轉移支付，形成以一般性轉移支付為主體，專項轉移支付為輔助的結構。完善一般性轉移支付的穩定增長機制，增加一般性轉移支付規模和比例，壓縮專項轉移支付的范圍和規模，形成結構完備的轉移支付格局。