“APEC暢通”靠什么留住

　　各級政府在涉及重大公共決策時必須依法行政，不能以“出發點是好的”忽略程序正義和合法性審查

　　11月19日，霧霾再次光顧京津冀地區，短暫的“APEC藍”成為人們留戀的美好記憶。與此同時，圍繞單雙號限行帶來的“APEC暢通”，一種熟悉的“躁動”也開始在輿論場醞釀。

　　北京人對單雙號限行并不陌生。2008年北京奧運會期間，就曾經采取過這種臨時交通管制措施。在北京奧運會結束后，一場“是否支持單雙號限行常態化”的公民和媒體大討論引發各界關注。

　　“APEC暢通”之后，也有調查機構拋出同樣的命題。在一份僅抽查千人的調查問卷里，包含這樣的問題：“有人建議將單雙號限行政策長期推行下去，你的態度是”。根據調查結果顯示，有過半受訪北京人(56.9%)支持長期單雙號限行。然而這份在各大客戶端曾經瘋狂刷屏的調查結果，很快就受到網友和媒體的質疑，認為對這種涉及重大公共事項的“民意”調查太隨意。也就是說，一千個人眼里有一千個哈姆雷特，在兩千多萬人的北京城，這種千人抽樣調查問卷離真正的民意有多遠不言自明。

　　在筆者看來，更值得關注的是，對涉及法治精神和民生大事的一項重大行政舉措，未經法律評估，就套用少數服從多數的表決邏輯，其背后隱含的是對依法行政的架空，值得警惕。

　　在2008年那場單雙號限行大討論中，已故中國政法大學教授蔡定劍老師曾發表題為《常態限行不適用民主表決》的文章，指出在一個法治國家，不是在緊急狀態、特殊情況或臨時措施下，如果政府發出一道法令說，私人汽車只能分單雙號出行，會有什么后果呢？政府很有可能會因此而被告上法庭，被告理由是侵犯財產，因此要承擔賠償或補償的責任。作為奧運期間一項臨時交通管理措施，限車出行能得到廣大車主的理解，但是，如果要把這種措施當做一種長期制度規定下來，就會面臨合法性的挑戰。在限車問題上搞民意投票是沒有意義的。

　　這篇文章至今讀來仍帶給我們民主與法治的思辨，提醒我們不能忽視，對于私人財產的物權和使用權，法律的精神到底是怎樣的？行政管理的法律邊界到底在哪里？試圖被當做長期限行法律依據的道交法中的交通管制條款，到底有沒有那么大的法律效力？是否存在對相關法條立法精神的誤讀？

　　一個現實發生的案例是蘭州市政府今年9月16日發布一紙通報，宣布從9月21日起到2015年3月20日，蘭州市在中心城區啟動為期半年的機動車單雙號限行。3天后的9月19日，蘭州市政府又宣布，經充分考慮公眾意愿和建議，于19日決定將原計劃為期半年的重點區域機動車單雙號限行方案進行優化調整，9月21日至29日在主城區實行單雙號限行，之后仍恢復尾號限行。今后，蘭州市將根據道路交通和大氣污染狀況，更加適度、精準地實行限行方案，最大限度地減少給公眾帶來的不便。也就是說，至今，單雙號限行在中國最長時間仍是北京奧運會期間的紀錄，仍然沒有地方將其常態化。

　　在筆者看來，單雙號限行確實可以依靠大量減少上路車輛實現“APEC暢通”，但其巨大、高昂的社會成本擺在那里，將其常態化既有不依法行政的嫌疑，又會給百姓出行帶來極大不便。除了在極重污染天氣，依照相關環保法規短期實施，或者在極重大國事活動中作為臨時手段采用，不能被當做治堵的“懶藥方”長期服用。

　　那么“APEC暢通”只有通過單雙號限行才能實現么？筆者認為，不吃這種“速效藥”，也有治理的良方。例如，把北京公交的供給量提高上去，舒適程度和準點性提高上去，吸引更多綠色出行；為北京的交通管理疏堵融入更多智能要素；加快京津冀一體化進程，實現以功能和人口疏散帶動交通疏堵；采用市場化治堵手段，通過提高小汽車使用成本控制使用里程；加快公車改革進度，大刀闊斧地裁撤公車；為北京自行車道建立專道專用的保護措施；在更多胡同毛細血管嘗試單(邊)停單(向)行等等。這些表面看見效慢些的手段，是發揮市場決定性作用的方子，消積化淤，治理的是病根。

　　據北京市環保局機動車排放管理處有關人士表示，目前正在積極研究能降低機動車使用強度的相關政策，包括擁堵費和排污費的征收。由此可見，未來，降低機動車使用強度還是要依靠市場之手調節。市民不用像史上最復雜11月這樣盯著尾號、單雙號開車上街，而是自主地進行經濟人的成本考量、自愿地根據需要隨時開車出行。

　　關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明提出：建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，積極推行政府法律顧問制度，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用；建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。

　　筆者認為，各級政府在涉及重大公共決策的時候必須依法行政，不能想當然，不能以“出發點是好的”忽略程序正義和合法性審查，更不能一意孤行讓紅頭文件壓過法律。□ 文/南辰