水司樓后又現女神像：透視支撐形象工程的融資平臺與隱性債務
住建部點名通報貴州省獨山縣水司樓“濫建文化地標”話音未落，近日，貴州省劍河縣又被曝出在2017年耗資8600多萬元修建88米世界最大苗族女神仰阿莎雕塑。
住建部則于近期發布《關于加強大型城市雕塑建設管理的通知》明確要求，嚴格控制建設高度超過30米或寬度超過45米的大型雕塑，嚴禁以傳承文化、發展旅游、提升形象等名義盲目建設脫離實際、脫離群眾的大型雕塑。
盡管雕塑建設方一再強調所使用資金完全是“公司自籌和貸款”，但澎湃新聞記者發現，負責雕塑建設、運營的劍河縣仰阿莎旅游投資開發有限公司實為劍河縣政府成立的融資平臺，該項目最終能否產生足夠收益償還貸款也還尚存懸念。
劍河縣政府自身也坦言，該縣當前政府存量債務和隱性債務余額較大，償債壓力較大，雖然已采取多種措施化解債務，但資金缺口仍然較大，嚴重制約了該縣債務風險防范化解工作。
談及類似形象工程屢屢出現的深層原因，財稅專家、對外經濟貿易大學教授毛捷在接受澎湃新聞(.thepaper)記者采訪時表示，這與此前貴州省地方政府融資平臺的不規范操作以及當地時任縣級領導干部政績觀不正確有關。
昔日貧困縣建88米不銹鋼女神像
近日有網友航拍顯示，曾為國家級貧困縣的貴州省劍河縣于2017年修建世界最大苗族女神仰阿莎雕塑，整座雕塑高88米，共耗資8600多萬元。
劍河縣位于貴州省東南部，全縣國土面積2176平方公里，轄11鎮1鄉1街道，180個村(居)，總人口28萬人，曾是國家級扶貧開發重點縣、貴州省16個深度貧困縣之一。
公開資料顯示，劍河縣已經在今年3月退出貧困縣序列，實現提前一年退出貧困縣的目標。值得一提的是，此前因修建“水司樓”等建筑引發輿論爭議的貴州省獨山縣也在今年3月與劍河縣一同實現了脫貧“摘帽”。
10月21日，劍河縣文體廣電旅游局發布《關于劍河縣仰阿莎雕像有關情況的通報》回應相關情況稱，經核實，該項目沒有使用國家扶貧資金，而是為發展旅游業，由劍河縣仰阿莎旅投公司在2017年通過自籌資金和銀行融資8600萬元建設。2020年“十一”黃金周期間，劍河縣實現旅游綜合收入20900萬元。
據了解，仰阿莎雕塑于2016年11月開工建設，坐落于貴州劍河縣清水江畔，整座雕像高88米，其底座高22米，雕像身高66米，通體由不銹鋼板鍛造制作。仰阿莎旅游投資開發有限公司總經理楊敏也表示，“廣西有劉三姐，云南有阿詩瑪，我們劍河就要打造仰阿莎。”
澎湃新聞(.thepaper)記者查詢工商資料發現，劍河縣仰阿莎旅游投資開發有限公司成立于2004年，法定代表人楊敏，是由劍河縣人民政府出資成立的一家國有企業。上溯四層股權關系后，該公司的唯一控股股東為貴州黔東南州國有資產監督管理委員會。
劍河縣政府網站顯示，仰阿莎旅游投資開發有限責任公司的主要職能是：擬定全縣旅游開發投融資的發展戰略和規劃；加強對規劃在單位名下的資產管理；不斷擴大公司裝資規模，擴大投融資平臺；完成縣委政府下達的各項工作任務等。
此前有媒體報道，劍河縣當地政府圍繞仰阿莎雕塑還將規劃建設文化主題公園、五星級酒店等。按照規劃，文化主題公園圍繞仰阿莎雕塑四周建設，但目前雕塑四周仍以空地為主。
澎湃新聞(.thepaper)記者發現，當地政府圍繞“仰阿莎”文化符號確實規劃了不少相關旅游項目，如已暫停建設的仰阿莎文化主題公園、2019年剛剛簽約的仰阿莎動漫產業園以及總投資7.6億元大手筆打造的仰阿莎溫泉小鎮。
盡管當地相關部門在回應中表示該縣今年“十一”黃金周期間實現旅游綜合收入超2億元，但業內專家對記者表示，這仍然難以證明仰阿莎雕塑單個項目的具體收益情況。而且，當地政府工作人員近期在接受媒體采訪時表示，該縣近三年來將所有資金都用于脫貧攻堅工作，原計劃建設的仰阿莎雕塑的一些附屬設施中途已暫停建設。
劍河縣政府在《關于2019年財政決算草案的報告》中的表述印證了上述工作人員的說法。在該報告中，劍河縣政府表示，當前該縣政府存量債務和隱性債務余額較大，償債壓力較大，雖然縣政府采取財政預算安排、節約開支、盤活資金資產、“停建或緩建”與脫貧攻堅無關的項目、融資平臺公司實體市場化轉型、出讓優良資產和土地等措施積極化解債務。但2019年劍河縣正處脫貧攻堅決戰時期，為實現如期脫貧，脫貧攻堅建設項目多，資金需求量大，而且缺口較大，嚴重制約了該縣債務風險防范化解工作。
形象工程背后的地方政府融資平臺
2020年7月，針對獨山縣、三都縣有關盲目舉債、大興形象工程的問題，貴州省黔南州通報了兩縣有關歷史遺留問題的整改工作。據介紹，兩縣原縣委書記政績觀出現嚴重偏差，在缺乏調研、論證的情況下，急功近利，盲目融資舉債用于毋斂古城、水司樓、賽馬場等政績工程、形象工程建設，導致新開工項目數量迅速擴張，地方債務規模過大、債務風險突出，有的工程成為爛尾工程。
地方政府融資平臺曾是地方政府盲目舉債的主要途徑之一。近年對地方政府融資平臺轉型問題有所研究的毛捷告訴澎湃新聞(.thepaper)記者，像前文提及的劍河縣仰阿莎旅游投資開發有限公司，就是非常典型的地方政府融資平臺。
“貴州的地方政府融資平臺曾經一度非常活躍，這里我們所說的地方政府融資平臺是一種特殊的地方國企，這種平臺在沿海省份能起到比較好的投融資作用，因為那里好的項目多，但在中西部省份尤其是貧困地區，部分融資平臺既沒什么經營能力，也無法保證穩定的現金流收入，它們主要的作用就是幫政府籌錢。”毛捷解釋稱。
毛捷表示，“融資平臺籌集到的資金用到什么地方非常關鍵。貴州當然也有不錯的融資平臺，像遵義道橋建設(集團)有限公司等，這種平臺做了很多基礎設施建設。它們在籌資到資金后，能夠修路造橋，建各種基礎設施，項目產生收益，推動當地經濟發展，便利百姓生活，這樣就不錯。但有的融資平臺則愛搞一些沒什么經濟收益的形象工程、面子工程，這些工程和民生沒什么關系，那就會出問題，像前幾天引發廣泛討論的貴州獨山縣的水司樓項目也屬于此類。”
毛捷還分析稱，“此外，上述情況的出現還與時任縣級地方官員的不當政績觀有關。最典型的就是時任獨山縣縣委書記的潘志立，現在已經受到處分。一個每年財政收入還不到10億的貧困縣，脫離現實通過幾十個融資平臺借了幾百億的債務，大搞政績工程、形象工程，多數沒有收益，也無法產生現金流和稅收收入，最終錢還不上就會出問題。”
自2015年后，財政部開始嚴格規范地方政府融資平臺行為，上述情況因此得到大幅改善。下一步，毛捷認為，清理規范融資平臺公司及其相關債務、加快推進融資平臺公司市場化轉型，是防范化解地方政府隱性債務風險的關鍵舉措。
正如毛捷所分析，地方政府因為追求形象工程、面子工程，而通過地方政府融資平臺以國有資產為抵押或以儲備土地出讓收入作為償債來源而進行的盲目舉債是地方隱性債務的重要成分，隱藏極大債務風險。
事實上，國務院層面自2014年起就陸續發布一系列文件約束地方政府融資平臺不規范行為，如《關于加強地方政府性債務管理的意見》(“43號文”)、《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(“50號文”)、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(“87號文”)等，通過“開前門堵后門”治理，目前地方政府舉債已逐步規范。
其間，伴隨中央不斷加強對地方違法違規舉債行為的監管，貴州地方政府的違規舉債事件也不斷爆出。如2017年12月，財政部公布的《貴州省處理部分市縣違法違規舉債擔保問題嚴肅財經紀律》顯示，貴州黔東南州鎮遠縣、銅仁市碧江區、遵義市匯川區、黔東南州凱里市、黔西南州興義市等5地有關責任人受到問責處理。
再如，2018年9月，審計署公布2018 年第48號公告，發現貴州省納雍縣人民政府在2017年通過貴州省雍泰建設工程有限公司向建信信托有限責任公司取得信托貸款4億元，統一安排用于農村飲用水等項目建設，并承諾上述貸款由財政資金償還，形成政府隱性債務4億元。
值得注意的是，縣級政府頻現形象工程舉債的同時，貴州省級負債率在全國也居于高位。宏觀經濟層面，衡量地方政府債務風險可以觀察兩個指標——負債率與債務率，前者是債務余額與GDP之比，后者是債務余額與綜合財力之比，而貴州這兩個指標分別排名全國第二和第一。
國際評級機構穆迪于2020年3月發布的最新報告指出，2019年貴州省的債務余額為9673 億元，債務/GDP比率為59.7%，在全國31省份中排在第二高的位置，前五名分別為青海、貴州、海南、云南和內蒙古。
據恒大研究院院長任澤平計算，債務率方面，以債務余額/綜合財力衡量，截至2018年底，中國有6個省市突破國際警戒線100%，分別是貴州(149.7%)、遼寧(144.6%)、內蒙古(130.3%)、云南(109.9%)、天津(106.8%)和湖南(101.7%)，青海、海南債務率則接近100%，分別為99.9%和99.6%，其中貴州在全國排名第一。
據財政部統計，截至 2019 年末，全國地方政府債務余額為 21.31 萬億元，其中，一般債務11.87 萬億元，專項債務 9.44 萬億元。從各省債務規模來看，排名前十的分別是：江蘇、山東、浙江、廣東、四川、湖南、貴州、遼寧、河北和安徽。
可以看出，全國地方政府債務主要集中于經濟較發達的東部省份，但四川、湖南、貴州、遼寧等中西部、東北省份債務規模也相對突出。從債務壓力來看，東部沿海省份雖然債務總量較大，但財政實力也較強，債務壓力較小，而西部、東北地區債務壓力則較為突出。
澎湃新聞記者 韓聲江