“十四五”規劃提出完善共建共治共享的社會治理制度

　　統一立法保障共建共治共享

　　□ 本報記者 陳磊

　　11月3日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》全文公布，其中明確了“十四五”時期的社會發展目標，在社會治理方面，要求“完善共建共治共享的社會治理制度”，“加強和創新社會治理”。

　　糾紛解決和社會治理有著密切的聯系，化解糾紛、解決矛盾是社會治理的應有之義，是社會治理不可或缺的內容。要加強和創新社會治理，必須加強糾紛解決機制的構建，形成具有中國特色的矛盾糾紛多元預防調處化解機制。

　　黨的十九屆五中全會為“十四五”時期我國多元化糾紛解決機制建設指出了怎樣的方向？我國是否需要制定綜合性的多元化糾紛解決機制方面的立法？圍繞這些問題，《法治日報》記者與天津財經大學法學院院長、教授張勤展開了對話。

　　對話人

　　天津財經大學法學院院長、教授 張勤

　　《法治日報》記者 　　　    陳磊

　　加強和創新社會治理

　　須構建糾紛解決機制

　　記者：黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二0三五年遠景目標的建議》，擘畫了中國未來5年以及15年的發展新藍圖。其中，明確了“十四五”時期的社會發展目標，在國家治理和社會治理方面，要求“完善共建共治共享的社會治理制度”，“加強和創新社會治理”。

　　張勤：可以說，十九屆五中全會作出的這一戰略部署，為作為社會治理重要內容的多元化糾紛解決機制建設進一步指明了方向。

　　去年10月31日，十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干問題的決定》明確了“社會治理是國家治理的重要方面”，將社會治理的重要性提到了新的高度。歸納社會治理的核心特征，就是要堅持黨委領導，政府負責這一基本前提，與此同時，要重視協商和參與，由此形成“人人有責，人人盡責，人人享有的社會治理共同體”。

　　剛剛閉幕的十九屆五中全會，延續并深化了十八屆三中全會、黨的十九大及十九屆四中全會有關社會治理方面的論述，并將其明確為“十四五”時期社會發展的核心目標之一。由此，加強和創新社會治理成為橫跨“十三五”和“十四五”兩個時期的重要任務。

　　包含協商和參與這些核心要素的社會治理，其中的一項重要內容就是建立和完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，要“暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系”。

　　從上述表述中可以看出，糾紛解決和社會治理具有密切聯系，化解糾紛、解決矛盾是社會治理的應有之義，是社會治理不可或缺的內容。要加強和創新社會治理，必須加強糾紛解決機制的構建，形成具有中國特色的矛盾糾紛多元預防調處化解機制。

　　多元化糾紛解決機制

　　重點是訴與非訴銜接

　　記者：黨的十八大以來，中央高度重視多元化糾紛解決機制建設。因此，我們在對“十四五”時期糾紛解決機制建設進行展望前，有必要對“十三五”時期所取得的主要成就進行回顧。

　　張勤：糾紛解決機制又稱糾紛的多元化解或多元化糾紛解決，其中既包含公權力色彩濃厚的訴訟，也包含社會性較強的替代性糾紛解決方式，如仲裁、調解等。訴訟可直接歸入國家治理的范疇，而仲裁、調解等則可直接歸入社會治理。

　　依此思路，對“十三五”時期多元化糾紛解決機制建設方面的主要成就的總結，還須側重于考察訴訟與非訴訟糾紛解決機制的銜接，以及替代性糾紛解決機制的建設等與社會治理關系更為密切的領域。其中，首要方面是訴訟與非訴訟糾紛解決機制的銜接。

　　在訴訟與非訴訟糾紛解決機制的銜接方面，最高人民法院扮演著重要推動角色。在“十三五”時期，最高人民法院于2016年6月發布了《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》總結了人民法院推動多元化糾紛解決機制改革發展的歷史經驗，從完善訴調對接平臺建設、健全訴調對接制度、創新訴調對接程序等方面，對如何深化包括訴訟與非訴訟糾紛解決機制銜接在內的多元化糾紛解決機制改革提出了系統的制度設計，有力地推動了訴訟與非訴訟糾紛解決機制和平臺的構建，極大地調動了社會力量參與社會矛盾化解的積極性。

　　在總結《意見》實施經驗的基礎上，最高人民法院又于2019年7月出臺了《關于建設一站式多元糾紛解決機制一站式訴訟服務中心的意見》，以增強多元解紛的精準性、協同性、實效性，要求在2020年底，全國法院一站式多元解紛機制基本健全。一站式多元糾紛解決機制的建設內容，包括建立調解前置機制，發揮人民調解、行政調解、律師調解、行業調解、專業調解、商會調解等訴前解紛作用，完善訴調一體對接機制，建設類型化專業化調解平臺，搭建各類調解工作室，引入專業調解員等措施。

　　最高人民法院通過出臺一系列司法政策，充分發揮人民法院在糾紛多元化解機制建設中的引領、推動和保障作用，積極調動社會力量參與糾紛的化解，形成“共建共治共享”社會治理的新格局。

　　多省出臺地方性法規

　　糾紛解決實現規范化

　　記者：在多元化糾紛解決機制建設方面，“十三五”期間，多地還出臺了地方性法規，這種現象尤其值得關注。

　　張勤：是的，“十三五”時期，多元化糾紛解決建設的地方性立法持續推進，取得了不斐的成就。比如，山東、黑龍江、福建、安徽等省份相繼出臺了地方性法規，從當地實際出發，因地制宜，及時總結當地多元化糾紛解決機制建設的經驗，通過立法的方式將成果納入法治化軌道，以此進一步推動多元化糾紛解決機制的建設。

　　例如，2016年7月，山東省人大常委會通過了《山東省多元化解糾紛促進條例》(以下簡稱《條例》)，這是國內第一部關于完善糾紛多元化解機制、促進糾紛多元化解工作的綜合性省級地方法規，具有開創性意義。《條例》對各化解途徑之間的程序銜接進行了詳細規定，不僅明晰了各途徑的程序轉換，還明確了主體間的配合協同以及效力銜接。

　　將其他省份的相關地方性立法與《條例》相比，可以發現它們在性質上均接近促進性立法，在內容上一般均涉及解紛主體的職責分工、程序銜接、監督管理、保障措施等方面。

　　可以說，“十三五”時期，這些地方性立法的出臺，以法治化的形式扭轉了以往社會治理中過度依賴國家公共資源投入的局面，并依法整合國家公共資源和社會資源，使兩者有效對接，推動了社會治理體系和治理能力的現代化。

　　仲裁是適應人類社會解決糾紛的需要而產生的特定糾紛解決方式，是多元化糾紛解決機制的組成部分。“十三五”時期，我國仲裁機構和受案量不斷增加，仲裁法制及仲裁規則不斷完善。仲裁已成為當事人解決民商事糾紛的重要方式，在社會治理中的作用日益凸顯。

　　以人民調解為主要方式，以化解矛盾、維護社會和諧穩定為主要功能的“楓橋經驗”，在“十三五”時期也受到持續關注。“小事不出村，大事不出鎮、矛盾不上交”的內涵提煉，使“楓橋經驗”成為強化預防和化解社會矛盾，把矛盾糾紛解決在基層的實踐典范，成為創新社會治理現代化的典型代表。

　　制定一部綜合性法律

　　為社會治理提供保障

　　記者：始于“十三五”時期的多元化糾紛解決地方性立法，以促進性立法為主要特征，有力推動了多元化糾紛解決機制在當地的發展。可以相信，在“十四五”期間，隨著現有省份立法經驗的傳播，并結合各地的實際需要，會有更多省份加入該領域立法的行列，充分發揮地方性立法的試驗性和先行性作用，進一步推進多元化糾紛解決機制建設的地方性立法進程。

　　張勤：展望“十四五”，多元化糾紛解決機制的建設內涵，既包括了綜合性的多元化糾紛解決機制方面的立法，也包括了單行性的仲裁法修訂，以及制定商事調解法等內容。相信隨著多元化糾紛解決機制建設的進一步推進，共建共治共享的社會治理制度將日趨完善。

　　《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，總結了多年的改革成果，對構建多元化糾紛解決體系具有里程碑式意義。展望“十四五”時期，亟須在吸收國際及國內現有地方性立法經驗的基礎上，制定一部綜合性的多元化糾紛解決機制建設法律。

　　除此之外，仲裁法的修訂也亟須提上日程。隨著仲裁事業的發展，仲裁法也暴露出許多問題，亟須通過修訂的方式，在制度上予以完善。這些問題包括：仲裁的一裁終局制度完善問題、仲裁與法院在財產保全及執行方面如何更好地銜接問題等。

　　2018年9月，第十三屆全國人大常委會將仲裁法修訂列入二類立法規劃，有望在“十四五”時期完成對仲裁法的全面修訂，通過頂層設計，形成中國仲裁的完整體系，充分發揮仲裁在矛盾糾紛化解及社會治理方面的應有作用。

　　同時，應在“十四五”時期探索制定獨立的商事調解法作為路徑，建立和發展我國商事法律制度體系，使商事調解成為與司法、仲裁并行的商事糾紛解決機制。