各地立法解決法律效力較低，執法依據不足等問題——

　　地方金融監管加快補短板

　　本報記者 陸 敏

　　地方性金融監管法規不斷出臺，有助于地方金融監管加快填空白、補短板、明責任，將為規范地方金融監管執法，維護金融消費者和投資者合法權益，推動地方金融健康發展提供法制保障。與此同時，全國性統一監管條例也應盡快出臺，避免因各地具體規則不一致而出現監管套利。

　　地方金融監管立法步伐正在加快。

　　近期，北京、內蒙古、江西、廣西、貴州等地陸續披露了地方金融監管立法最新進展。《北京市地方金融監督管理條例(草案二次審議稿)》于11月25日提請審議；《江西省地方金融監督管理條例》近期經表決通過，將于2021年3月份施行；《內蒙古自治區地方金融監督管理條例》《廣西壯族自治區地方金融監督管理條例》已于12月1日正式施行。

　　在專家看來，相關地方性法規不斷出臺，將有助于地方金融監管加快填空白、補短板、明責任，為規范地方金融監管執法，維護金融消費者和投資者合法權益，推動地方金融健康發展提供法制保障。與此同時，全國性統一監管條例也應盡快出臺，避免因各地具體規則不一致而出現監管套利。

　　消除地方金融監管“真空”

　　近年來，業界對加強地方金融立法的呼聲一直較高。

　　2016年3月份，以《山東省地方金融條例》出臺為標志，我國地方金融監管立法進程啟動。2017年第五次全國金融工作會議召開后，伴隨地方金融監管權的確立，各地陸續加快了地方金融立法進程。

　　今年以來，地方金融監管條例紛紛出臺。《上海市地方金融監督管理條例》在今年4月份通過審議，7月1日施行；《浙江省地方金融條例》于5月份通過，8月1日施行。近期，更有多個地方性金融監督管理條例開始施行，也有部分相關草案已提交地方人大審議。

　　“由于以前金融監管職權無法下放，導致基層出現監管‘真空’，成為地方金融風險隱患。”廣西壯族自治區地方金融監管局有關負責人表示，地方條例的出臺填補了地方金融立法空白，將解決地方金融監管部門執法缺少有效手段、執法依據不足的問題，同時明確了地方金融監管部門屬地風險處置責任，也可以實現對地方金融活動的全面監管。

　　記者注意到，在監管制度體系建設方面，12月1日開始施行的《廣西壯族自治區地方金融監督管理條例》明確了縣級以上政府在地方金融工作領導、建立健全地方金融監督管理體制、風險防范與處置的責任，構建了三級地方金融監管工作部門的體制安排等。一系列制度體系的進一步完善，將有助于地方金融監管、綜合協調、監督指導金融風險防范和處置工作等。

　　進一步防范化解風險

　　“長期以來，金融監管被視為中央事權，近年來大量違法違規金融活動的風險處置需地方承擔屬地責任，但地方政府處于監管無權、執法無據、處罰無憑的尷尬狀態。”安杰律師事務所合伙人陳貴認為，當前各類新興金融業態不斷涌現，帶來了諸多監督管理問題和風險處置的挑戰。

　　目前，我國絕大多數金融機構都是地方法人，管理和整治的主體責任都在地方。在業內看來，傳統監管體制對新興金融業態存在監管空白，暴露出地方金融監管體制的缺失和缺位，加快地方金融監管立法也是進一步防范和化解風險的需要。

　　北京市地方金融監管局副局長郝剛近日表示，目前中央授權由地方負責監管的地方金融組織種類較多、數量較大，防范和處置金融風險的壓力大、責任重。但從監管依據上看，除了融資擔保公司的監管可依據行政法規《融資擔保公司監督管理條例》，其他機構的監管依據多為部門規章和規范性文件，法律效力普遍較低，地方金融監管執法依據不足的問題非常突出。因此，亟須通過地方金融立法強化地方金融監督管理，提升地方金融監管法制化、制度化水平。

　　據介紹，《北京市地方金融監督管理條例》已經“在路上”，將進一步明確地方金融監管范圍，對地方金融組織及其活動制定了具體監管制度和措施。

　　從各地已經出臺的金融監管條例來看，均進一步明確了地方金融監管的主要對象，即“7+4”類機構——“7”指的是小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司，“4”指的是投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構和地方各類交易所。

　　在陳貴看來，讓地方金融監管“長出牙齒”也成為此輪地方金融監管立法的重中之重。陳貴認為，地方金融監管普遍被詬病存在三大缺陷，即監管職責不明確，隊伍編制緊張，缺乏執法權、處罰權及準司法權。在《上海市地方金融監督管理條例》中，地方金融監管局除了擁有行政執法權和處罰權，還被賦予了查封、扣押等準司法權，還可以根據監管需要聘請律師事務所、會計師事務所等第三方機構參與執法檢查。

　　此外，《上海市地方金融監督管理條例》還規定了現場監管和平臺監管相結合的監管機制。監管評級分類意味著監管評級越差的地方，金融組織勢必將面臨更強的監管，這將有效激勵地方金融組織全方位提高公司治理、合規和風險管理水平，避免成為重點監管對象。

　　加強央地監管協調

　　在專家看來，目前各地已出臺的地方金融監管條例就地方金融組織監管、金融發展、風險防范與處置、法律責任等方面作出了進一步規定，對于規范地方金融組織經營行為、防范和化解金融風險、維護地方金融穩定、促進地方金融健康發展等均具有十分重要的意義。

　　但也有專家建議，在各地推出地方金融監管條例的同時，也應盡快推出全國性的統一條例。

　　國家金融與發展實驗室副主任曾剛認為，各地分別出臺管理條例，有可能在某些具體條款上存在不一致。國家層面的上位法盡快出臺，對具體機構的重大監管原則制定統一標準，有助于避免因規則不一致而產生的監管套利。

　　另外，地方金融監管標準一致性以及與上級監管部門的分工和協同也需要從法律層面進一步明確。業內專家認為，在目前金融市場混業經營快速發展的趨勢下，金融機構推出不少跨行業、跨市場的嵌套式產品及金融交易，如果各金融監管部門限于目前各自管轄范圍實施監管，且不同部門對同類業務的監管規則和監管標準不一致，就難以對相關業務的資金流向實施穿透式監管。

　　中國人民銀行在今年年初召開的金融法治工作電視電話會議提出，加快推進《中國人民銀行法》《商業銀行法》《存款保險條例》《地方金融監督管理條例》等重點立法。目前，國家層面的地方金融監管上位法仍然“在路上”。

　　可以預期的是，隨著地方金融監管條例紛紛出臺，未來央地金融監管框架將進一步完善。曾剛認為，中央和地方的監管溝通將進一步加強，有助于形成更加合理的監管分工。同時，他建議，地方金融監管部門下一步要強化監管能力，需要鍛造專業隊伍，充足人員配備，完善各類技術監管手段，提高監管有效性。