中央政策和地方條例保障打贏脫貧攻堅戰(zhàn) 專家認(rèn)為

　　脫貧攻堅經(jīng)驗應(yīng)形成法治成果

　　● 我國已有多部法律涉及扶貧開發(fā)相關(guān)內(nèi)容，可作為地方扶貧立法的上位法參考，但因缺乏國家層面的扶貧立法，導(dǎo)致地方立法工作受到局限

　　● 目前已有20個省(直轄市、自治區(qū))頒布了扶貧領(lǐng)域的地方性法規(guī)，均對扶貧對象、扶貧措施、資金和項目、監(jiān)督與考核、法律責(zé)任作出了規(guī)定，但規(guī)定往往模糊、抽象，操作性和約束力不強

　　● 鄉(xiāng)村振興問題在貧困地區(qū)更為突出，未來扶貧工作應(yīng)做好銜接，建立防止返貧和應(yīng)對相對貧困的長效機制。應(yīng)對相對貧困不能僅依賴個別政策，還需要進(jìn)行頂層設(shè)計，包括扶貧體制的改革、建立城鄉(xiāng)融合的就業(yè)制度、解決區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等

　　□ 本報記者 文麗娟

　　3年前，“90后”年輕人岳爾(化名)被派駐到湖南省邵陽市的一個貧困村，擔(dān)任駐村扶貧干部。剛進(jìn)村時，每當(dāng)遇到拿不準(zhǔn)的政策問題，他都會去參考《湖南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》。

　　2019年，岳爾所在的村已經(jīng)脫貧摘帽，緩解相對貧困、將脫貧攻堅工作與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略結(jié)合成為新的工作重點。不過，如何界定相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行的扶貧開發(fā)法律法規(guī)并未給出明確答案。

　　“脫貧之后如何防止返貧，如何鞏固拓展脫貧攻堅成果？”岳爾說，他希望國家層面加快推進(jìn)扶貧立法，并對緩解相對貧困拿出全面、系統(tǒng)的舉措。

　　我國扶貧事業(yè)歷經(jīng)40余年，扶貧政策幾經(jīng)調(diào)整，從“救濟(jì)式扶貧”到“開發(fā)式扶貧”，再到“精準(zhǔn)扶貧”，從“區(qū)域性扶貧”到瞄準(zhǔn)貧困縣，再到“扶貧入戶”。關(guān)于扶貧立法的議案、提案也從2004年起頻頻出現(xiàn)在全國兩會上，從2011年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》提及要“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”，到2012年國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室起草《農(nóng)村扶貧開發(fā)法(草案征求意見稿)》，再到2013年農(nóng)村扶貧開發(fā)法列入十二屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃，并連續(xù)4年列入國務(wù)院立法工作計劃……不過，國家層面的扶貧立法始終是“只聞樓梯響，不見人下來”。

　　2020年12月3日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議，聽取脫貧攻堅總結(jié)評估匯報。中共中央總書記習(xí)近平指出，經(jīng)過8年持續(xù)奮斗，我們?nèi)缙谕瓿闪诵聲r代脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，近1億貧困人口實現(xiàn)脫貧，取得了令全世界刮目相看的重大勝利。

　　近日，接受《法治日報》記者采訪的專家認(rèn)為，2020年后，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困人口不再存在，但相對貧困問題會凸顯并長期存在，扶貧工作永遠(yuǎn)在路上。此前，黨的十九屆四中全會也提出，2020年后的扶貧工作重心將是“建立解決相對貧困的長效機制”。那么，面對相對貧困問題，立法層面是否有必要繼續(xù)進(jìn)行相應(yīng)的探索實踐？扶貧長效機制建立之后，又該如何使其走上法制化軌道，為扶貧工作提供更加有力的法治保障？

　　扶貧政策不斷調(diào)整

　　法制建設(shè)相對滯后

　　1994年4月15日，國務(wù)院發(fā)出關(guān)于印發(fā)《國家八七扶貧攻堅計劃》的通知，力爭在20世紀(jì)最后7年，集中力量基本解決全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。

　　《法治日報》記者梳理發(fā)現(xiàn)，對扶貧立法的呼聲最早來自于20世紀(jì)末至21世紀(jì)初。當(dāng)時，不少人提出疑問，基本解決溫飽問題是否等于消除貧困，解決溫飽以后貧困人口是否還能獲得扶持，于是有人建議為扶貧設(shè)計長效機制并進(jìn)行立法。

　　據(jù)中國社會科學(xué)院貧困問題研究中心主任、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會成員吳國寶介紹，扶貧立法的試驗最初是從扶貧資金管理辦法開始的。從1986年開始，財政部就出臺了包括《支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金管理辦法》《國家扶貧資金管理辦法》在內(nèi)的多個文件。

　　21世紀(jì)初，扶貧工作由“開發(fā)式扶貧”調(diào)整為“整村推進(jìn)”，加入了勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)扶貧等內(nèi)容。由于當(dāng)時缺少具體抓手，各地扶貧辦的定位也不一，因此出現(xiàn)了將扶貧政策制度化、主流化的聲音。

　　中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員左停曾撰文呼吁扶貧立法。他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長為扶貧立法提供了經(jīng)濟(jì)、社會條件。同時，《國家扶貧資金管理辦法》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010)》等頒布，2002年修訂后的農(nóng)業(yè)法也對扶貧工作作出了規(guī)定，五年后農(nóng)村最低生活保障制度建立，這些都為反貧困立法提供了一定的制度基礎(chǔ)。

　　2008年，時任全國政協(xié)委員、國務(wù)院扶貧辦主任范小建認(rèn)為，扶貧法制建設(shè)相對滯后。為此，他在當(dāng)年全國兩會上提交了《關(guān)于農(nóng)村扶貧開發(fā)法制建設(shè)的提案》。

　　一年后，受國務(wù)院扶貧辦委托，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬提交了一份扶貧立法的前期調(diào)研報告。據(jù)他介紹，當(dāng)時扶貧法制化主要是希望整合扶貧資源以及規(guī)范扶貧資金的“跑冒滴漏”問題。

　　多方呼吁終于激起了浪花。2011年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，這份文件的倒數(shù)第三條寫道：“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。”

　　2012年，扶貧立法工作正式啟動，國務(wù)院扶貧辦起草《農(nóng)村扶貧開發(fā)法(草案征求意見稿)》，先后3次送國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位和省級扶貧辦征求意見。

　　2014年，已經(jīng)卸任國務(wù)院扶貧辦主任的范小建在《中國政協(xié)》雜志刊文，“相信這部法律的出臺應(yīng)該為時不太遠(yuǎn)了”。

　　然而，到了2015年，我國的扶貧政策再度發(fā)生重大調(diào)整。根據(jù)中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，扶貧的對象和舉措發(fā)生了大變化，從過去聚焦扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下具備勞動能力的農(nóng)村人口，變?yōu)獒槍n立卡貧困人口的“精準(zhǔn)扶貧”；從“開發(fā)式扶貧”調(diào)整為產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等“大扶貧”模式。再過了兩年，又開始側(cè)重集中力量攻克“三區(qū)三州”等深度貧困堡壘。

　　有業(yè)內(nèi)人士分析稱，政策不斷變化，導(dǎo)致立法條件尚不成熟，過去立法迫切需要解決的問題已經(jīng)發(fā)生了變化。

　　地方立法走在前面

　　具體內(nèi)容大同小異

　　國家層面的扶貧立法遲遲未能出臺，各個地方率先開始了相關(guān)實踐。目前已有20個省(直轄市、自治區(qū))頒布了扶貧領(lǐng)域的地方性法規(guī)。此外，福建制定了扶貧開發(fā)辦法。

　　1995年11月，廣西壯族自治區(qū)率先制定了全國首個地方扶貧開發(fā)條例。

　　湖北緊隨其后，湖北省人大常委會于1996年11月通過了《湖北省扶貧條例》。不過到了2009年11月，湖北省人大常委會又通過了《湖北省農(nóng)村扶貧條例》，原條例廢止。新條例的條款從27條增加到49條，除了條例名稱發(fā)生變化外，原條例中不符合實際的條款也被大范圍修改。

　　據(jù)任大鵬介紹，地方扶貧立法經(jīng)歷了三個階段：廣西、湖北等貧困問題較為突出的省份制定地方條例是第一個階段。陜西、內(nèi)蒙古、江蘇等省份根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》的基本原則形成地方性法規(guī)，是第二個階段。2015年出臺的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》對脫貧任務(wù)的時點作出要求，由于時間緊迫，各地立法進(jìn)程明顯加快，進(jìn)入第三階段，部分省份參照該決定對已有立法修訂，也有不少省份新制定了法規(guī)。

　　例如，2013年1月18日，貴州省十一屆人大常委會第33次會議通過《貴州省扶貧開發(fā)條例》，后于2016年9月30日更名為《貴州省大扶貧條例》。貴州省扶貧辦在政策解讀中提到，更名參考了中央提出的“三位一體”大扶貧格局，即專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結(jié)合和互為支撐，并在條例第三條對大扶貧的概念進(jìn)行了界定。

　　2015年4月1日，《四川省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》經(jīng)四川省十二屆人大常委會第15次會議通過，后于2020年6月啟動修訂調(diào)研論證。

　　對于這些實踐，吳國寶認(rèn)為，地方立法雖走在前面，但各地條例內(nèi)容大同小異，均是對扶貧對象、扶貧措施、資金和項目、監(jiān)督與考核、法律責(zé)任作出的規(guī)定，相關(guān)規(guī)定往往模糊、抽象，該明確的沒有明確，操作性和約束力不強。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)村治理研究中心主任仝志輝在接受媒體采訪時也提到，各地扶貧辦因缺乏上位法作指導(dǎo)，在制定地方條例時，對于哪些該列入、哪些不該列入，信心不足，導(dǎo)致地方條例缺乏創(chuàng)新。

　　還有專家指出，一些地方的扶貧立法具有應(yīng)急性、短期性。例如，《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)條例》自2013年1月1日起施行，有效期為《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》的實施期限，這也就意味著該條例的實施期限即將止于本輪脫貧攻堅戰(zhàn)。

　　此外，一些地方的扶貧立法未涉及治理相對貧困和防治返貧的制度措施。例如，大部分地方立法對2020年后返貧和新致貧的“再識別、再退出”機制缺乏合理的制度安排，僅將法律規(guī)范視為當(dāng)前扶貧政策法治化的結(jié)果，而忽視了法律制度作為社會結(jié)構(gòu)中的長效機制對于弱勢群體的保護(hù)作用，形成前后扶貧時代法律制度銜接的斷層。

　　亟待建立長效機制

　　鞏固脫貧攻堅成果

　　《法治日報》記者注意到，國外反貧困的立法實踐也不少。例如，英國早在1601年就頒布了《伊麗莎白濟(jì)貧法》，正式確立了政府救濟(jì)窮人的責(zé)任；1834年又頒布了《新濟(jì)貧法》，1948年《國民救助法》正式頒布，取代了《新濟(jì)貧法》，原來由濟(jì)貧法提供的各種救濟(jì)也逐漸納入了社會保障制度管理中。

　　在美國，20世紀(jì)60年代相繼頒布《地區(qū)再開發(fā)法》《聯(lián)邦受援區(qū)和受援社區(qū)計劃》等法案，通過立法將三分之二的貧困縣劃入137個經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，在每個開發(fā)區(qū)建立新興城市，帶動周邊地區(qū)發(fā)展，隨后又批準(zhǔn)了若干社區(qū)幫助城市貧困群體改善居住環(huán)境和社區(qū)發(fā)展。

　　在日本，進(jìn)入21世紀(jì)后，先后提出“生活保護(hù)支援自立計劃”“擺脫生活貧困實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)成長的戰(zhàn)略”，并于2014年修正了《生活保護(hù)法》，提出《生活貧困者自立支援法案》，2015年正式確立“生活貧困者自立支援制度”。

　　左停在接受媒體采訪時分析說，國外反貧困立法多以保障性立法為主，比較有效地規(guī)范了政府行為。我國的反貧困政策幾經(jīng)調(diào)整，后來調(diào)整為大扶貧，加之有市場力量參與，立法難度增大。

　　實際上，我國也有多部法律涉及扶貧開發(fā)相關(guān)內(nèi)容，如農(nóng)業(yè)法、公益事業(yè)捐贈法。任大鵬認(rèn)為，上述法律可作為地方扶貧立法的上位法參考，但因缺乏國家層面的扶貧立法，導(dǎo)致地方立法工作受到局限，地方期待國家統(tǒng)一立法，從上位法角度銜接其他法律。

　　2019年10月召開的黨的十九屆四中全會對2020年以后的扶貧工作作出部署，提出要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制。那么，脫貧攻堅收官之后，面對相對貧困問題，國家立法是否仍然還有必要？對此，接受《法治日報》記者采訪的專家持不同觀點。

　　北京師范大學(xué)中國扶貧研究院院長張琦認(rèn)為，有必要由國家統(tǒng)一立法，從長遠(yuǎn)來看，還有相對貧困需要解決，低收入群體、欠發(fā)達(dá)地區(qū)都需要扶持，如果有法律參與，進(jìn)行剛性約束，更能提高扶貧效率，也能預(yù)防、解決重新返貧以及新出現(xiàn)的貧困問題。

　　中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員支振鋒也提出，在全面建成小康社會之后，我國仍有貧富分化，城市和農(nóng)村之間、東南沿海和內(nèi)地特別是濱江地區(qū)之間，不可能在一夜之間彌平發(fā)展的鴻溝，“對于在扶貧攻堅期間所積累的重要經(jīng)驗，有必要以法律的形式確立下來，形成法律成果和法治成果。這也有利于建立發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)展中地區(qū)之間的良性關(guān)系，有利于財政法治的實現(xiàn)，真正以人民為中心，對人民群眾負(fù)責(zé)”。

　　中國人民大學(xué)扶貧研究院院長、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員汪三貴則認(rèn)為，扶貧的責(zé)任主體、客體相對模糊且標(biāo)準(zhǔn)在不斷變化，即便進(jìn)入解決相對貧困階段，也難以清晰界定，法律規(guī)范難以具體化。

　　“例如，對于全社會扶貧、地方政府扶貧，法律很難追究主體的責(zé)任，因為無法界定誰負(fù)責(zé)任，但普通條例在喚起社會扶貧意識方面具有可行性。因此，真正嚴(yán)格意義上的立法是沒有必要的。”汪三貴說。

　　受訪專家對扶貧立法的必要性尚無共識，但普遍認(rèn)為2020年后的扶貧工作面臨轉(zhuǎn)型。

　　汪三貴認(rèn)為，首要問題是相對貧困的概念需要界定，相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、識別退出機制也將重新調(diào)整。“絕對貧困的時候，有832個貧困縣、12.8萬個貧困村、9899萬貧困人口，這是比較明確的，都已經(jīng)建檔立卡，而相對貧困的區(qū)域怎么確定，人口怎么識別？”

　　在汪三貴看來，解決相對貧困，主要是縮小差距，側(cè)重于在社會發(fā)展中讓國民公平分享成果。他建議，提高低收入和相對貧困人口的能力，激發(fā)他們的內(nèi)生動力，更好地進(jìn)入市場，獲得更高的收益。這也是2020年后扶貧工作需要解決的重點和難點。

　　實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，也是關(guān)注焦點之一。

　　張琦對《法治日報》記者說，在解決了農(nóng)村的絕對貧困后，下一步就是要鞏固拓展脫貧攻堅成果，同時還要考慮城市的貧困問題，要全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

　　他認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興問題在貧困地區(qū)更為突出，未來扶貧工作應(yīng)做好銜接，建立防止返貧和應(yīng)對相對貧困的長效機制。應(yīng)對相對貧困不能僅依賴個別政策，還需要進(jìn)行頂層設(shè)計，包括扶貧體制的改革、建立城鄉(xiāng)融合的就業(yè)制度、解決區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等一系列舉措。

　　制圖/高岳