“兩法銜接”破解“以罰代刑”

　　污染了環境，罰款；銷售假冒商品，罰款；生產不合格食品，還是罰款……記者近日在江蘇、山西等地采訪了解到，在民眾關注的環境保護、食品安全等領域，“以罰代管”“以罰代刑”現象突出，備受社會詬病，亟待引起重視。

　　環境案件罰刑比17839∶1

　　2013年3月，山西某縣一化肥企業違規排污致下游農田被污染。同年9月，當地檢察院以涉嫌玩忽職守罪對負有監管責任的當地環保所所長提起公訴。

　　近日，記者到該縣法院采訪。相關負責人告訴記者，這是近十年來縣法院審理的唯一一起環保類刑事案件。然而，記者從該縣環保部門了解到，近年來，該縣每年行政處罰的環境違法案件有十多起。

　　環保類案件行政處罰多、刑事追責少的現象在江蘇也曾存在，不過現在有所改變。江蘇省高級人民法院向記者提供的數據顯示，2014年1月～7月，江蘇全省法院共受理環境刑事案件49件，超過2004年～2013年全部環境刑事案件的總和。

　　全國人大代表、江蘇省人民檢察院檢察長徐安在今年全國兩會期間接受記者采訪時說，環境保護部公布的《全國環境統計公報》顯示，2008年～2010年，全國作出環境行政處罰決定的案件共計285428件，同期全國法院結案作出判決的環境犯罪案件僅16件，環境行政處罰案件和環境刑事犯罪案件比例為17839∶1。

　　江蘇省法制辦主任于愛榮說，“以罰代刑”現象不僅存在于環保領域，食品藥品監管、知識產權保護等領域也大量存在。大量涉嫌犯罪的案件止步于行政執法環節，一罰了之，降低了違法成本，不僅飽受社會詬病，更降低了法律威懾力。“近年來，食品安全、環境保護等領域違法行為層出不窮，與此有很大關系。”

　　“從實踐看，目前食品藥品、環保等領域的監管仍是以行政執法為主，有人罰沒人管，‘以罰代刑’現象突出。”山西省晉中市榆次區人民法院行政庭庭長畢步禮感嘆，到行政庭工作十幾年，從未遇到過此類案件。

　　多因素造就“以罰代刑”

　　對于環保、食品藥品等領域的違法行為，司法是最有力的打擊手段，為何各地樂于罰款卻不愿將涉嫌犯罪的線索移交司法機構？

江蘇省檢察院偵監處副處長雷勇認為，一些行政執法人員法律知識不全面是原因之一，尤其對刑事法律關于“罪與非罪”“此罪與彼罪”的標準和認定吃不準，對已構成犯罪的案件缺乏移送司法機關的意識和經驗。

　　“多一事不如少一事”的心態，也導致行政處罰遠多于刑事追責。徐安介紹，比之于行政執法，刑事司法在程序操作、證據收集等方面要求更高、標準更嚴，需要進行大量證據收集和現場調查，這難免增加行政執法機關的工作量，因此一些行政執法機關更愿意罰款扣證，簡單省事。

　　地方保護主義的干擾也是現實原因。于愛榮說，一些地方和部門對發展經濟和打擊犯罪缺乏辯證統一認識，當涉罪主體是對本地區經濟發展貢獻較大的單位時，往往會選擇保全地方經濟利益，放棄對違法犯罪行為的打擊。少數執法部門為追求部門利益，也偏重于行政處罰。山西一些基層司法工作者直言，不少行政執法部門依靠罰沒款來養人辦事，因此偏好罰款式監管，主觀上不愿意將一些案件移送司法。

　　一些司法工作者還介紹，部分違法犯罪活動的滋生蔓延或安全事故的發生，和行政執法不力有直接關系，甚至存在行政執法人員瀆職現象。為掩蓋自身問題，推卸責任，有問題的行政執法機關自然不愿“家丑外揚”。在一些案件中，“捂蓋子”問題突出。

　　記者在采訪中還了解到，少數公安機關對行政執法部門移送的案件材料重視不夠，不及時依法進行審查，不在規定期限內立案或不予立案，甚至不反饋、不答復，也會影響行政執法部門移送案件的積極性。另外，一些地方行政執法機關的執法人員不足、執法經費緊張、執法裝備落后，不能對發現的問題深度挖掘并及時收集、保全證據，也只好一罰了之。

　　“兩法銜接”化解老大難

　　面對大量“以罰代刑”現象的存在，接受采訪的法律工作者多認為，解決問題的出路在于“兩法銜接”。

　　江蘇省法制辦副主任徐衛解釋，“兩法銜接”是指環保、工商、稅務、質監、食品藥品監督等行政執法機關在依法查處違法行為過程中，發現涉嫌犯罪、需要追究刑事責任的線索，依法向公安機關或檢察機關等司法機關移送的一種工作銜接機制。國務院在2001年就出臺了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，但從全國而言，這項工作仍需大力推進。

　　為推進“兩法銜接”、破解“以罰代刑”，江蘇省發布了《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院執法聯系的實施意見》，逐步構筑起“兩法銜接”工作信息共享平臺。截至2013年底，已建起省級信息共享平臺1家、市級平臺10家、縣區級平臺37家。

從江蘇實踐出發，一些法律工作者建議從三方面推進相關工作。

　　一是將“軟任務”逐步變為“剛性要求”。這就要求對執法事項目錄進行梳理，對照罪名目錄、公安機關的立案標準，對可能涉嫌犯罪的行政執法事項進行歸類匯總，制定具體的移送標準，便于操作；要求各地出臺“兩法銜接”的具體實施辦法，對行政執法機關移送可能涉嫌刑事犯罪的線索、證據提出剛性要求，出臺獎懲措施。

　　二是加快信息共享平臺建設，完善網上“兩法銜接”。于愛榮說，信息共享平臺建設非常重要，一個好的信息共享平臺，不僅能促使行政執法機關移送案件更加規范、及時，同時還有助于減少行政執法機構的工作量，打破過去各層級條塊分割的局面，促使各相關機構充分履職。

　　三是明確“兩法銜接”工作的牽頭部門，最好由政府成立工作領導小組，統一領導轄區行政執法與刑事司法銜接工作。徐安說，目前，國家層面“兩法銜接”牽頭單位不明確，各地牽頭單位五花八門，有商業委員會、政法委、檢察院、政府法制辦等等，而“兩法銜接”工作是一項系統復雜工程，涉及內容廣、部門多，牽涉各方利益，迫切需要一個強有力的機構來推進。

　　“是不是涉嫌犯罪，要一目了然；要不要移送，要有據可依；如何移送，要有章可循。”于愛榮說，以這樣的目標去推進“兩法銜接”，破解“以罰代刑”難題，不僅有助于推動依法治國，更是做好食品安全、環境安全等民生工作的迫切需要。(記者 朱國亮 晏國政)