時建中，國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組專家、中國政法大學(xué)教授
在對奶粉、黃金等行業(yè)的壟斷企業(yè)開出巨額罰單后，日前，我國反壟斷又指向“車價全球最高”的進(jìn)口汽車行業(yè)。為什么近期反壟斷頻繁發(fā)力？反壟斷后消費者如何維護(hù)自己的權(quán)益？近日，國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組專家、中國政法大學(xué)法學(xué)教授時建中接受了中國青年報記者專訪。
《反壟斷法》不是一部紙面上的法律
中國青年報：為什么最近“反壟斷”頻繁發(fā)力？
時建中：我國《反壟斷法》2007年頒布，2008年8月1日才施行，在世界范圍內(nèi)算是比較晚的。我國沒有反壟斷的傳統(tǒng)，企業(yè)、政府和公眾都需要普及一些競爭法常識，甚至需要糾正一些對反壟斷的錯誤認(rèn)識。比如，有人認(rèn)為中國的企業(yè)要參與全球競爭，現(xiàn)在還沒有做大，反壟斷就是反自己。實際上，反壟斷反的是壟斷行為，而不是規(guī)模。到了近兩年，反壟斷執(zhí)法的頻率和力度才逐漸增大。通過具體的執(zhí)法行動，企業(yè)有所約束，公眾有所期待。全社會逐漸認(rèn)識到，這不是一部紙面上的法律，它是真正發(fā)揮作用的。
中國青年報：《反壟斷法》在保護(hù)消費者利益方面發(fā)揮了什么作用？
時建中：保護(hù)消費者的利益，是《反壟斷法》的立法目標(biāo)之一。如果能夠及時地預(yù)防和制止壟斷行為，就可以維護(hù)市場公平競爭。對于所有的企業(yè)，競爭都是最大的壓力，有了壓力就會想辦法去創(chuàng)新，吸引消費者。繁榮來自競爭，消費者也隨之有了更多的選擇。因此，以保護(hù)競爭機制為使命的《反壟斷法》，如果能夠得到有效實施，消費者的利益就自然得以維護(hù)。
反壟斷處罰后相關(guān)消費者應(yīng)該提起民事訴訟
中國青年報：在反壟斷處罰中，對茅臺、五糧液的罰金只占其銷售額的1%，對進(jìn)口奶粉的最高罰金卻是其銷售額的6%。為什么對不同行業(yè)的處罰力度不同？
時建中：茅臺、五糧液都是上市公司，對于這兩家企業(yè)實施的縱向壟斷限價行為進(jìn)行處罰，具有《反壟斷法》宣傳教育的意義。然而，相關(guān)進(jìn)口奶企并沒有通過之前的案子吸取教訓(xùn)，仍然以身試法，明知其有關(guān)行為違法，還故意采取逃避調(diào)查的行為。比如，有的涉案企業(yè)告知員工不要書面溝通，避免留下文字證據(jù)。很明顯，他們在主觀上的過錯更加嚴(yán)重，所以，處罰力度自然要更大一些。當(dāng)然，處罰力度的不同，還因為違法行為對競爭的損害程度不同、違法企業(yè)對執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查的配合程度不同、違法企業(yè)整改效果不同。如果不分情形，整齊劃一地適用同一比例，并不利于實現(xiàn)反壟斷的立法目的。
中國青年報：在處罰了一些黃金企業(yè)之后，為什么相關(guān)商品的價格依舊居高不下？
時建中：《反壟斷法》是一部維護(hù)市場競爭機制的法律，對市場價格的影響可能會比較大。但是《反壟斷法》本身并不是一部控制市場價格的法律，它對價格的影響是在維護(hù)市場公平競爭過程中實現(xiàn)的。競爭性的價格是動態(tài)的，可能高，也可能低。多數(shù)情況下，被《反壟斷法》干預(yù)過的領(lǐng)域都會有一定程度的價格回落，但是回落幅度最終取決于市場競爭的情況。所以，不能把《反壟斷法》執(zhí)法就等同于產(chǎn)品不斷降價。當(dāng)然，如果一些經(jīng)營者在被處罰之后采取陽奉陰違的做法，那將面臨更為嚴(yán)格的處罰。
中國青年報：有人認(rèn)為現(xiàn)在壟斷違法成本太低，比如老鳳祥2013年上半年凈利潤約為3.9億元，被罰的323.29萬元僅占上半年凈利潤的0.83%。您怎么看？
時建中：總體來看，我國的壟斷違法成本確實不高。違法成本主要反映為法律責(zé)任，完整的法律責(zé)任體系應(yīng)包括3種類型：第一種是行政責(zé)任，比如責(zé)令停止違法行為、沒收違法所得、罰款等；第二種是刑事責(zé)任，非常遺憾的是，我國的《反壟斷法》沒有規(guī)定嚴(yán)重的壟斷行為會導(dǎo)致刑事責(zé)任；第三種是民事責(zé)任，壟斷行為給他人造成損失的要承擔(dān)賠償?shù)让袷仑?zé)任。
從目前《反壟斷法》的實施情況看，罰款似乎成為違法壟斷行為最主要甚至唯一的違法成本了。因此，需要從其他法律責(zé)任方面加大違法成本。嚴(yán)重的壟斷行為應(yīng)當(dāng)入罪，法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)落實到個人，這需要在立法層面予以完善。同時，值得注意的是，盡管《反壟斷法》第50條規(guī)定了反壟斷民事訴訟的制度，并且最高人民法院也有相應(yīng)的司法解釋，但是，反壟斷民事訴訟的實際情況不盡如人意。我對這個問題也很困惑，《反壟斷法》實施5年了，全國相關(guān)的民事訴訟竟然只有200多起！
中國青年報：是因為民事訴訟舉證難度太大嗎？
時建中：作為受害者，如果提起民事訴訟，要完成一系列舉證責(zé)任，比如要證明被告實施了壟斷行為、自己因此受到了損失、自己受到了多大的損失等，舉證難度確實不小。然而，對于反壟斷執(zhí)法機構(gòu)已經(jīng)查處的案件，原告舉證證明被告實施了壟斷行為的難度就大大降低了。可見，舉證難度是影響民事訴訟提起與否的重要因素。那么，這次進(jìn)口嬰幼兒奶粉反壟斷案和上海黃金反壟斷案后，應(yīng)當(dāng)能夠引發(fā)一些民事訴訟，由消費者或消費者組織提起，通過追究民事賠償責(zé)任，加大違法企業(yè)的成本。
亟須建立統(tǒng)一獨立專業(yè)的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)
中國青年報：有公眾提出，自己身邊有一些明擺著的壟斷，為什么不去處罰？
時建中：縱觀30多年改革開放的歷程，我認(rèn)為，計劃經(jīng)濟不需要《反壟斷法》，市場經(jīng)濟離不開《反壟斷法》。而且，市場經(jīng)濟對《反壟斷法》的需求程度，與它的成熟程度是成正比的。市場機制越完善、競爭越充分的領(lǐng)域，《反壟斷法》發(fā)揮作用的空間越大，比如黃金、奶粉行業(yè)的競爭都比較充分。而在市場機制不健全、被政府干涉越多的領(lǐng)域，《反壟斷法》發(fā)揮作用的空間越少、難度越大，比如我國的石油產(chǎn)品領(lǐng)域。加之，現(xiàn)在反壟斷執(zhí)法的力量嚴(yán)重不足，所以反壟斷執(zhí)法工作不可能全面開花，需要一步步開展，盡快進(jìn)入常態(tài)化。
中國青年報：對于未來的反壟斷工作，您有什么建議？
時建中：首先要加強隊伍建設(shè)。執(zhí)法隊伍需要盡快達(dá)到與執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)的規(guī)模；其次要進(jìn)一步凈化反壟斷執(zhí)法的工作環(huán)境。全社會需要高度重視《反壟斷法》對保護(hù)市場競爭機制不可替代的作用，保障競爭政策在經(jīng)濟政策體系中的基礎(chǔ)作用和優(yōu)先地位；再次要進(jìn)一步優(yōu)化相關(guān)工作機制和程序，增強執(zhí)法工作的透明度，激發(fā)廣大消費者參與反壟斷執(zhí)法工作的積極性。
此外，還需要理順反壟斷執(zhí)法體制和機制。在《反壟斷法》制定期間，我和一些專家就一直呼吁要建立一個統(tǒng)一的、獨立的、專業(yè)的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)。非常遺憾，這些建議在立法階段沒有被采納。在全世界范圍，除了美國是由于歷史的原因有兩個反壟斷執(zhí)法機構(gòu)外，其余國家和地區(qū)都只有一個或者以一個為主的機構(gòu)承擔(dān)反壟斷執(zhí)法工作。雖然我國3家執(zhí)法機構(gòu)都很努力，執(zhí)法工作也卓有成效。但這并不能克服分散執(zhí)法體制的內(nèi)在缺陷——不利于實現(xiàn)反壟斷立法目標(biāo)、分散了本來就捉襟見肘的有限執(zhí)法資源、不利于形成一致的執(zhí)法理念、執(zhí)法職能劃分不清晰等。