□王健民
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院旅游研究中心特約研究員
進(jìn)入秋高氣爽的10月，與中國(guó)的旅游者相關(guān)的一件事，就是今年4月末全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)旅游法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“旅游法”）的正式實(shí)施。一部名稱(chēng)中有“旅游”兩字的法律進(jìn)入實(shí)施，關(guān)注者不光有旅游業(yè)界的人們，自然也會(huì)包括與旅游生活相伴相生的每位普普通通的民眾。
對(duì)《旅游法》的基本認(rèn)知和平心靜氣的判斷，一是要將其放到中國(guó)的立法實(shí)踐當(dāng)中去端詳，二是要就具體文本來(lái)做分析。離開(kāi)了這兩點(diǎn)，所謂期待都不免有隔山買(mǎi)牛的虛妄。《旅游法》實(shí)施當(dāng)下，諸多媒體對(duì)旅游法云山霧罩、鶯歌燕舞的一片頌揚(yáng)并未顯示出專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，更何況這對(duì)法律的嚴(yán)肅性也是全無(wú)裨益的。
目前的《旅游法》更像“旅行社法”
在這部《旅游法》中，與所有旅游者相關(guān)的一些條款，主要集中在第二章“旅游者”當(dāng)中。其中，第十三條規(guī)定：“旅游者在旅游活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵守社會(huì)公共秩序和社會(huì)公德，尊重當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)和宗教信仰，愛(ài)護(hù)旅游資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，遵守旅游文明行為規(guī)范。”
可以說(shuō)，在當(dāng)今的中國(guó)，這一條的內(nèi)容對(duì)所有旅游者都十分重要，需旅游者銘記在心。近年中國(guó)旅游者在世界各地旅游出現(xiàn)過(guò)那么多不文明行為：在埃及劃傷古跡，在肯尼亞偷買(mǎi)象牙，在英美被譏諷為“中國(guó)鎊”、“會(huì)走路的錢(qián)包”……顯然就是與這樣的一些細(xì)致規(guī)則有所違逆。
我們常常期待一部法律的出臺(tái)能夠在立法理念上與國(guó)際接軌，而在這部《旅游法》當(dāng)中，也只有這一條能夠看到與國(guó)際法保持在同一認(rèn)識(shí)水準(zhǔn)。聯(lián)合國(guó)世界旅游組織1985年在保加利亞索菲亞舉行的世界旅游組織會(huì)議上通過(guò)的《旅游者守則》，就寫(xiě)有對(duì)旅游者的這類(lèi)具象規(guī)范。
然而，總體來(lái)看，這部《旅游法》一共112條，粗略算去，去掉“總則”8條和“旅游規(guī)劃和促進(jìn)”10條及其他部分中的一兩條，其余部分，即這部法律五分之四的篇幅，都是對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體旅行社的約束。故而，如果將這部《旅游法》改稱(chēng)為《旅行社法》，或會(huì)更切題。
從普通民眾的角度來(lái)看，報(bào)名參加旅行社組織的旅游，那就很需要來(lái)認(rèn)真讀讀這部法律，了解旅游合同應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容，對(duì)旅行社的各項(xiàng)合法不合法收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行審視，從這部法律當(dāng)中可以尋找一些法律依據(jù)；而生活中不依賴(lài)旅行社出行的旅游者，那些喜歡自由自在不喜與旅行社打交道的旅游者，則完全不必將這部法律裝進(jìn)行囊，因?yàn)檫@部《旅游法》中的絕大多數(shù)條款，都不適用于他們。
保守的立法姿態(tài)可能讓執(zhí)行效力減弱
如果對(duì)中國(guó)旅游行業(yè)法規(guī)連續(xù)觀(guān)察，人們不難發(fā)現(xiàn)，這部《旅游法》中的許多內(nèi)容在《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》等法規(guī)、規(guī)章當(dāng)中已存世多年。現(xiàn)在由原有法規(guī)、規(guī)章升格寫(xiě)進(jìn)法律，僅只是提升了原有層級(jí)，部分內(nèi)容加強(qiáng)了語(yǔ)氣強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化了懲處的法律責(zé)任，但威權(quán)“管理”的觀(guān)念依舊延續(xù)，更像是新瓶裝了舊酒，并非是平地蓋起的一座大樓。即使是媒體正能量聚焦的這部法律的第三十五條（“旅行社不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動(dòng)，誘騙旅游者，并通過(guò)安排購(gòu)物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)利益”）其實(shí)也能在早先的旅游法規(guī)與規(guī)章中找到清晰痕跡。
《旅游法》采取的保守的立法姿態(tài)，很可能會(huì)讓其執(zhí)行起來(lái)效力減弱。比如類(lèi)似“不合理的低價(jià)”之類(lèi)含混用語(yǔ)，在今后的旅行社實(shí)際經(jīng)營(yíng)當(dāng)中必定會(huì)成為糾纏不清的地方。
因用語(yǔ)含混，另一個(gè)可能讓旅行社懊惱的例子來(lái)自第二條：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的和在中華人民共和國(guó)境內(nèi)組織到境外的游覽、度假、休閑等形式的旅游活動(dòng)以及為旅游活動(dòng)提供相關(guān)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本法。”依此規(guī)定，旅行社在游覽、度假、休閑之外所做的一些專(zhuān)項(xiàng)旅游，比如時(shí)下旅行社生意中最賺錢(qián)的MICE（商務(wù)、會(huì)議及獎(jiǎng)勵(lì)旅游）、體育旅游、醫(yī)療旅游之類(lèi)，則會(huì)遭遇百般糾結(jié)，它是屬于超范圍經(jīng)營(yíng)呢還是享有《旅游法》之外的治外法權(quán)呢？顯然就會(huì)有點(diǎn)兒說(shuō)不清道不明。
經(jīng)過(guò)一些旅游專(zhuān)家與媒體解讀的《旅游法》，將“門(mén)票下降”當(dāng)成了另一個(gè)亮點(diǎn)，這其實(shí)完全是一個(gè)曲解。對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō)，像天津人常說(shuō)的一樣“樂(lè)呵樂(lè)呵得了”，不必對(duì)此當(dāng)真。誠(chéng)如住建部這些年的文件所提的“穩(wěn)定房?jī)r(jià)”每每被媒體扭曲放大成“房?jī)r(jià)下降”一樣，其實(shí)這部《旅游法》中關(guān)于旅游景區(qū)門(mén)票，所說(shuō)的也主要是“控制價(jià)格上漲”，而“降價(jià)”僅僅是原則性地規(guī)定了“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)……另行收費(fèi)項(xiàng)目已收回投資成本的，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)降低價(jià)格或者取消收費(fèi)”。這樣的規(guī)定，而且是原則性的無(wú)從追究的軟性規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)中究竟能起到多大作用，完全是大可被人們畫(huà)一個(gè)問(wèn)號(hào)的。
期待《旅游法》的實(shí)施能對(duì)旅游景區(qū)的高票價(jià)有一個(gè)大的扭轉(zhuǎn)或跨越，那種局面其實(shí)是不可能出現(xiàn)的。我們可以比照一下各地高速路的收費(fèi)狀況就知道了，比如首都機(jī)場(chǎng)高速路，其投資成本早已經(jīng)收回多年，而取消收費(fèi)，至今仍只是一個(gè)遙遠(yuǎn)的夢(mèng)。
立法格局和立法理念仍顯生疏
從世界旅游發(fā)達(dá)國(guó)家的狀況來(lái)看，因旅游行為和旅游活動(dòng)的復(fù)雜繁冗，所謂的“旅游法”，往往需要一個(gè)法律群落。比如，日本的相關(guān)旅游法，就有《旅游基本法》、《國(guó)際旅游事業(yè)資助法》、《國(guó)際旅游事業(yè)振興會(huì)法》、《通過(guò)促銷(xiāo)和舉辦國(guó)際會(huì)議等振興國(guó)際旅游法》、《旅行社法》、《酒店業(yè)法》等等，相互作用，構(gòu)建成一個(gè)完整的旅游法律體系。與之比照，中國(guó)的這部單一的《旅游法》，顯然像形單影吊的一根獨(dú)木，實(shí)難撐起旅游法譜系的一個(gè)廣闊天地。
但是，一部《旅游法》的出臺(tái)，仍有可能讓旅游的格局變得宏大而沉穩(wěn)。我們?nèi)赃x擇以日本為例。1963年日本起草的第一部旅游法，即《旅游基本法》，其開(kāi)宗明義首先就厘定了這樣的原則：“旅游是國(guó)際和平和國(guó)民生活穩(wěn)定的象征。其發(fā)展有利于維護(hù)和平、加深國(guó)際社會(huì)的相互了解，并幫助我們享受既健康又有文化內(nèi)涵的生活情趣。同時(shí)，旅游不僅可以加強(qiáng)國(guó)際友好、改善國(guó)際收支，而且還有助于調(diào)節(jié)節(jié)奏緊張的國(guó)民生活以及發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)和提高國(guó)民生活水平。”
相形之下，中國(guó)的這部《旅游法》則顯然與之有較大差距，厘定的是“旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則”，無(wú)論是在立法格局還是在立法理念上，都顯得過(guò)于生疏而難見(jiàn)成熟。
了解了這部法律的具體內(nèi)容，也了解了我國(guó)及其他旅游發(fā)達(dá)國(guó)家的旅游法立法狀況，我們就會(huì)對(duì)《旅游法》這部剛剛開(kāi)始施行的法律有一個(gè)較清醒的認(rèn)識(shí)。我們需要審慎歡迎這部《旅游法》的出臺(tái)與施行，但也需要知道這樣一個(gè)境況：普通民眾的旅游生活與這部《旅游法》之間，有交融也有間隙。對(duì)于自由行走的旅游者，《旅游法》更像是旅游者的旅游生活的背景板；只有在參加旅行社組織的旅游團(tuán)時(shí)，我們才可能會(huì)真真正正地與這部法的具體條款產(chǎn)生直接聯(lián)系。