原標(biāo)題：完善城市更新頂層設(shè)計(jì) 打造宜居、韌性、智慧城市

5月15日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）提出，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，大力實(shí)施城市更新，促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市。

城市更新行動(dòng)是滿足人民美好生活需要、提升民生福祉的關(guān)鍵舉措，也是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、打造經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的重要環(huán)節(jié)?！兑庖?jiàn)》明確了城市更新行動(dòng)的總體要求、主要任務(wù)和支撐保障舉措，勾畫出未來(lái)實(shí)施城市更新行動(dòng)的“路線圖”。

中指研究院研究總監(jiān)吳建欽表示，隨著我國(guó)城市更新的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)一步完善，在可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)的引領(lǐng)下，城市更新在穩(wěn)增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、惠民生方面的重要作用將進(jìn)一步顯現(xiàn)。

多維度開展城市更新

自2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“城市更新”以來(lái)，我國(guó)城市更新行動(dòng)持續(xù)推進(jìn)，取得了顯著成效。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，2024年，全國(guó)共實(shí)施城市更新項(xiàng)目6萬(wàn)余個(gè)，完成投資約2.9萬(wàn)億元。

《意見(jiàn)》為城市更新行動(dòng)提出了新目標(biāo)，明確到2030年，城市更新行動(dòng)實(shí)施取得重要進(jìn)展，城市更新體制機(jī)制不斷完善，城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見(jiàn)成效，安全發(fā)展基礎(chǔ)更加牢固，服務(wù)效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護(hù)，風(fēng)貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，《意見(jiàn)》提出了八項(xiàng)主要任務(wù)，包括加強(qiáng)既有建筑改造利用，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，開展完整社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造等內(nèi)容。

上海易居房地產(chǎn)研究院副院長(zhǎng)嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，《意見(jiàn)》提出的城市更新主要任務(wù)次序鮮明，由小到大分別包括了既有建筑、老舊小區(qū)、完整社區(qū)、城市功能、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)系統(tǒng)等，脈絡(luò)清晰。

值得注意的是，《意見(jiàn)》在推進(jìn)老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造等方面，將“業(yè)態(tài)升級(jí)”“植入新業(yè)態(tài)新功能”等內(nèi)容列為“關(guān)鍵詞”。

事實(shí)上，目前已有城市通過(guò)城市更新為老舊城區(qū)注入新活力，在存量空間中創(chuàng)造增量?jī)r(jià)值。

在蘇州市姑蘇區(qū)的十全街，自2024年起通過(guò)步行改善、文化賦能的空間改造，打造以人為本的古城保護(hù)更新街區(qū)。更新改造后，街道流量、經(jīng)營(yíng)時(shí)長(zhǎng)、商戶收入顯著提升，周末高峰時(shí)期人流量翻3倍以上，街道夜間活力延長(zhǎng)2小時(shí)，店鋪客流量和營(yíng)業(yè)額提升30%、部分增長(zhǎng)50%以上。

“推進(jìn)老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等改造能夠補(bǔ)齊生活消費(fèi)短板，創(chuàng)新消費(fèi)場(chǎng)景，有望推動(dòng)城市文旅業(yè)發(fā)展，讓人民群眾生活更好、更便捷。”廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉對(duì)《證券日?qǐng)?bào)》記者表示，城市更新在助力城市高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，也將成為提振消費(fèi)、做強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)的抓手之一。

全方位進(jìn)行支撐保障

在開展城市更新行動(dòng)的過(guò)程中，構(gòu)建城市更新制度框架、為城市更新提供各類要素支持是不可或缺的環(huán)節(jié)。

當(dāng)前，各地正探索建立可持續(xù)的城市更新機(jī)制。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示，297個(gè)地級(jí)及以上城市全面開展城市體檢，全方位查找城市短板問(wèn)題，確定城市更新重點(diǎn)任務(wù)。310多個(gè)城市編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，普遍形成“城市更新規(guī)劃—單元（片區(qū)）策劃—項(xiàng)目實(shí)施方案”的實(shí)施體系，部分城市強(qiáng)化精細(xì)化城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)。

“近年來(lái)，城市更新在推進(jìn)過(guò)程中仍存在諸多的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，需要頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)各地創(chuàng)新政策機(jī)制?！眳墙J表示，《意見(jiàn)》提出建立健全城市更新實(shí)施機(jī)制、完善用地政策、建立房屋使用全生命周期安全管理制度等六項(xiàng)支撐保障措施，全方位開展系統(tǒng)性保障，將有利于打通城市更新開展過(guò)程中的堵點(diǎn)。

《意見(jiàn)》要求，建立健全城市更新實(shí)施機(jī)制。創(chuàng)新完善以需求為導(dǎo)向、以項(xiàng)目為牽引的城市更新體制機(jī)制。

在李宇嘉看來(lái)，城市更新“以需求為導(dǎo)向、以項(xiàng)目為牽引”，這首先要求各地“無(wú)體檢，不更新”，根據(jù)體檢發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，缺什么補(bǔ)什么。通過(guò)健全規(guī)劃體系和更新機(jī)制，能夠確保城市更新的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性。

《意見(jiàn)》還提出，完善用地政策。具體而言，包括“推動(dòng)土地混合開發(fā)利用和用途依法合理轉(zhuǎn)換”“盤活利用存量低效用地”“鼓勵(lì)國(guó)有土地使用權(quán)人按程序自行或以轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營(yíng)等方式更新改造低效用地”等舉措。

工業(yè)園區(qū)化身生態(tài)科技園、老舊廠房變身文旅酒店……這些“華麗轉(zhuǎn)身”的背后，都涉及用地規(guī)劃的調(diào)整。

以北京市懷柔區(qū)金隅興發(fā)老廠房改造科研樓項(xiàng)目為例，其在改造過(guò)程中創(chuàng)新用地政策，項(xiàng)目地塊由工業(yè)用地調(diào)整為研發(fā)設(shè)計(jì)用地，國(guó)有企業(yè)通過(guò)協(xié)議出讓方式取得建設(shè)用地使用權(quán)并實(shí)施改造。

“城市更新中補(bǔ)短板、消除隱患、完整社區(qū)建設(shè)等，都需要增量空間，這就需要用地保障?！崩钣罴握J(rèn)為，這是支撐保障方面的重點(diǎn)。

健全多元化投融資方式

持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)，資金保障是關(guān)鍵。

《意見(jiàn)》在加強(qiáng)支撐保障部分，明確提出“健全多元化投融資方式”，包括“加大中央預(yù)算內(nèi)投資等支持力度，通過(guò)超長(zhǎng)期特別國(guó)債對(duì)符合條件的項(xiàng)目給予支持”“中央財(cái)政要支持實(shí)施城市更新行動(dòng)”“地方政府要加大財(cái)政投入，推進(jìn)相關(guān)資金整合和統(tǒng)籌使用，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，通過(guò)發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券對(duì)符合條件的城市更新項(xiàng)目予以支持，嚴(yán)禁違法違規(guī)舉債融資”等具體舉措。

目前，中央及地方財(cái)政已為城市更新提供了大力支持。

從中央財(cái)政支持角度看，今年4月初，財(cái)政部辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展2025年度中央財(cái)政支持實(shí)施城市更新行動(dòng)的通知》提出“中央財(cái)政繼續(xù)支持部分城市實(shí)施城市更新行動(dòng)”，并明確了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和支持范圍。

從地方政府專項(xiàng)債券角度看，專項(xiàng)債券中已有部分資金投向棚戶區(qū)改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等。企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)顯示，截至5月18日，項(xiàng)目資金用途包括“棚戶區(qū)改造”的規(guī)模今年已達(dá)到18247.57億元，接近2024年全年19163.70億元。

除財(cái)政投入外，《意見(jiàn)》還提出，鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下積極參與城市更新，強(qiáng)化信貸支持。完善市場(chǎng)化投融資模式，吸引社會(huì)資本參與城市更新，推動(dòng)符合條件的項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、公司信用類債券等。

李宇嘉認(rèn)為，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“調(diào)動(dòng)人民群眾參與城市更新積極性”“鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)所有人自主更新，支持企業(yè)盤活閑置低效存量資產(chǎn)”。在物業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬明晰的情況下，調(diào)動(dòng)產(chǎn)權(quán)人改造的積極性，按照產(chǎn)權(quán)人的需求推進(jìn)改造，解決痛點(diǎn)，改造效果才能得到提升。

吳建欽表示，下階段，各部門及各地有望進(jìn)一步出臺(tái)更多細(xì)化的支持性政策，合力推動(dòng)我國(guó)城市更新進(jìn)入多效益統(tǒng)籌、多模式創(chuàng)新、多機(jī)制支持、多要素保障、多主體參與的高質(zhì)量發(fā)展期。