我國(guó)《國(guó)防交通法(草案)》從2002年開(kāi)始醞釀，2003年列入中央軍委立法計(jì)劃，2008年列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，2013年4月正式進(jìn)入立法程序。為什么要制定這部法律？其立法原則是什么？將規(guī)范哪些內(nèi)容？處理哪些關(guān)系？就這些問(wèn)題，本報(bào)記者近日專(zhuān)訪了國(guó)家交通戰(zhàn)備辦公室副主任、總后勤部軍交運(yùn)輸部交通戰(zhàn)備局局長(zhǎng)黃偉業(yè)。
國(guó)防動(dòng)員的現(xiàn)實(shí)需要
記者：在現(xiàn)有的國(guó)家法律層面上，《國(guó)防法》《國(guó)防動(dòng)員法》《公路法》《鐵路法》《民用航空法》等法律，均涉及國(guó)防交通方面的內(nèi)容。不僅如此，《國(guó)防交通條例》《民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員條例》《軍事交通運(yùn)輸條例》等多項(xiàng)條例，對(duì)國(guó)防交通的實(shí)施也進(jìn)行了規(guī)范?？梢哉f(shuō)，國(guó)防交通在法律層面已有了一定的保障，為什么我國(guó)仍需要一部《國(guó)防交通法》？
黃偉業(yè)：雖然現(xiàn)有多部法律涉及國(guó)防交通方面的內(nèi)容，但都不夠系統(tǒng)完整，缺乏可操作性。而《國(guó)防交通條例》《民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員條例》等，盡管在長(zhǎng)期的實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，但權(quán)威性不高、約束性不強(qiáng)，難以滿(mǎn)足新形勢(shì)下解決各方責(zé)權(quán)利的關(guān)系和全面加強(qiáng)國(guó)防交通建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。例如，在近年來(lái)我國(guó)履行國(guó)際義務(wù)、參與處置重大突發(fā)事件、保障重大軍事行動(dòng)和訓(xùn)練演練中，國(guó)防交通保障都發(fā)揮了重要作用。但是，國(guó)家交通建設(shè)的軍民融合還缺少法律依據(jù)，要實(shí)現(xiàn)深度結(jié)合，必須將交通設(shè)施建設(shè)融合、運(yùn)載工具研制融合、保障力量融合等推進(jìn)到法制化軌道，以法規(guī)制度和運(yùn)行機(jī)制作為全面融合的保障。
近年來(lái)，我國(guó)的海運(yùn)企業(yè)已多次為海軍護(hù)航編隊(duì)運(yùn)送補(bǔ)給物資，航空公司和海運(yùn)企業(yè)也多次承擔(dān)國(guó)際救援運(yùn)送物資、海外撤僑任務(wù)。加快建設(shè)一支骨干在軍、主體在民的戰(zhàn)略投送力量體系，是新形勢(shì)下國(guó)防交通建設(shè)的重中之重。為此，必須形成國(guó)家統(tǒng)一意志，制定專(zhuān)門(mén)的《國(guó)防交通法》，為戰(zhàn)略投送能力建設(shè)提供強(qiáng)有力的法律保障。
做好與相關(guān)法律的銜接
記者：我們常說(shuō)，立法原則是立法主體據(jù)以進(jìn)行立法活動(dòng)的重要準(zhǔn)繩，是立法的內(nèi)在精神品格之所在。那么，《國(guó)防交通法》立法原則是什么？
黃偉業(yè)：《國(guó)防交通法》作為我國(guó)國(guó)防交通領(lǐng)域的基本法律，應(yīng)立足于平戰(zhàn)結(jié)合、軍民融合，增強(qiáng)國(guó)家交通的國(guó)防功能，以《憲法》為基本依據(jù)，做好與《鐵路法》《公路法》《民用航空法》《港口法》《國(guó)防法》《國(guó)防動(dòng)員法》《國(guó)防教育法》等法律的銜接，明確政府、軍隊(duì)、企業(yè)、公民在國(guó)防交通建設(shè)和管理中的相應(yīng)責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，從而將國(guó)防交通工作全過(guò)程納入法制化、規(guī)范化軌道；同時(shí)，為未來(lái)制定相關(guān)配套法規(guī)制度提供依據(jù)、預(yù)留接口。
同時(shí)需要注意的是，《國(guó)防交通法》應(yīng)著眼增強(qiáng)國(guó)家綜合交通運(yùn)輸體系對(duì)于國(guó)防活動(dòng)的適應(yīng)性，對(duì)國(guó)防交通工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、方針原則、職責(zé)分工、經(jīng)費(fèi)保障等進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，突出國(guó)防交通工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)國(guó)防交通工程設(shè)施建設(shè)管理、國(guó)防交通專(zhuān)業(yè)保障隊(duì)伍建設(shè)、國(guó)防交通物資儲(chǔ)備等方面，作出明確規(guī)范，對(duì)國(guó)防運(yùn)輸、戰(zhàn)略投送力量建設(shè)、軍地會(huì)商制度等內(nèi)容予以充實(shí)。
戰(zhàn)略投送能力建設(shè)是焦點(diǎn)
記者：從您前面介紹的情況來(lái)看，國(guó)防交通立法，是旨在把國(guó)防交通需求上升為法律規(guī)范，變?yōu)閲?guó)家的意志和行為，是軍地共同的使命。那《國(guó)防交通法》如何界定各級(jí)的職責(zé)和義務(wù)？
黃偉業(yè)：國(guó)防交通活動(dòng)既從屬于國(guó)防建設(shè)事業(yè)，又從屬于軍事力量建設(shè)與運(yùn)用，必須在黨中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府和軍隊(duì)共同組織實(shí)施。簡(jiǎn)而言之，國(guó)務(wù)院、中央軍委領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)國(guó)防交通工作，軍隊(duì)提需求、交通戰(zhàn)備部門(mén)搞協(xié)調(diào)、政府抓落實(shí)。《國(guó)防交通法》將按照這一原則，依法構(gòu)建國(guó)防交通的基本領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，界定軍隊(duì)、政府和企事業(yè)單位在國(guó)防交通活動(dòng)中的地位和職責(zé)，以及公民在國(guó)防交通中的權(quán)利義務(wù)。
記者：經(jīng)費(fèi)保障、發(fā)展規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及扶持政策等方面如何規(guī)范？
黃偉業(yè)：經(jīng)費(fèi)保障方面，按照國(guó)家的事權(quán)劃分原則，由中央和地方人民政府分別負(fù)責(zé)國(guó)防交通經(jīng)費(fèi)保障，規(guī)定交通企業(yè)事業(yè)單位在本級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)算中列支國(guó)防交通日常工作的事業(yè)經(jīng)費(fèi)；發(fā)展規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，國(guó)防交通建設(shè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及行業(yè)、部門(mén)規(guī)劃，交通建設(shè)貫徹國(guó)防要求實(shí)行目錄管理制度，軍事需求納入交通設(shè)施設(shè)備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；扶持政策方面，明確國(guó)家加強(qiáng)邊防、海防地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扶持邊防、海防地區(qū)運(yùn)輸服務(wù)業(yè)發(fā)展。
記者：戰(zhàn)略投送能力是國(guó)家戰(zhàn)略能力特別是軍事能力的重要標(biāo)志，是掌握和保持軍隊(duì)行動(dòng)自由權(quán)的重要基礎(chǔ)?！秶?guó)防交通法》該如何體現(xiàn)戰(zhàn)略投送能力建設(shè)的總體要求？
黃偉業(yè)：戰(zhàn)略投送能力建設(shè)是各方面高度關(guān)注的重大問(wèn)題，也是《國(guó)防交通法》立法的一個(gè)重要著眼點(diǎn)。我們研究認(rèn)為，加強(qiáng)戰(zhàn)略投送能力建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各方面的條件支撐。如果設(shè)專(zhuān)章規(guī)范戰(zhàn)略投送能力建設(shè)在立法技術(shù)上難以實(shí)現(xiàn)，可考慮明確國(guó)家在大型交通企業(yè)組建戰(zhàn)略投送機(jī)隊(duì)、戰(zhàn)略投送船隊(duì)和重裝備輸送車(chē)隊(duì)，以滿(mǎn)足戰(zhàn)時(shí)及平時(shí)特殊情況下戰(zhàn)略投送的需要，同時(shí)將戰(zhàn)略投送能力建設(shè)的相關(guān)要求融入國(guó)防交通工程建設(shè)和管理、物資儲(chǔ)備、國(guó)防運(yùn)輸、防護(hù)與應(yīng)急保障等章節(jié)中，使這些內(nèi)容能夠兼顧戰(zhàn)略投送的需要。
重點(diǎn)處理好兩大關(guān)系
記者：您前面提到，《國(guó)防交通法》必須做好與相關(guān)法律的銜接，能否具體介紹一下立法必須處理的重難點(diǎn)問(wèn)題？
黃偉業(yè)：處理好《國(guó)防交通法》與《國(guó)防動(dòng)員法》以及國(guó)家交通行業(yè)相關(guān)法律的關(guān)系，是《國(guó)防交通法》能否“立得住”的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。我們研究認(rèn)為，《國(guó)防動(dòng)員法》立足于整個(gè)國(guó)防動(dòng)員領(lǐng)域，規(guī)范的是國(guó)防動(dòng)員體制機(jī)制等方面的重大共性問(wèn)題；而《公路法》《鐵路法》《民用航空法》《港口法》主要是從行業(yè)的角度，對(duì)各類(lèi)交通設(shè)施的建設(shè)和管理做出規(guī)范，在國(guó)防要求方面只作了原則規(guī)定。因此，必須將《國(guó)防交通法》定位于國(guó)防建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)規(guī)范國(guó)防交通工作的專(zhuān)業(yè)法，把著眼點(diǎn)放在國(guó)家綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)為滿(mǎn)足國(guó)防適應(yīng)性，規(guī)范政府和軍隊(duì)有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)什么職責(zé)，國(guó)防交通建設(shè)和管理應(yīng)當(dāng)遵循什么制度，企業(yè)、公民和組織享有什么權(quán)利義務(wù)，避免與《國(guó)防動(dòng)員法》的有關(guān)內(nèi)容重復(fù)，也能夠與交通行業(yè)法律實(shí)現(xiàn)銜接、互補(bǔ)。
不僅如此，還要處理好國(guó)家交通與國(guó)防交通的關(guān)系。這兩者雖是一字之差，但本質(zhì)含義完全不同。國(guó)家交通主要以滿(mǎn)足國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為目的，其建設(shè)主要遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，主要需要考慮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，但要統(tǒng)籌國(guó)防需要。國(guó)防交通主要以國(guó)家安全環(huán)境、未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)可能的規(guī)模與樣式、戰(zhàn)略地理環(huán)境等為依據(jù)，主要追求國(guó)防和軍事效益，并按此確定交通建設(shè)重點(diǎn)與時(shí)間、交通網(wǎng)路布局與構(gòu)成、交通網(wǎng)密度要求、運(yùn)載工具的戰(zhàn)術(shù)技術(shù)性能以及相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、法律制度等方面的要求。由于出發(fā)點(diǎn)的不同，兩者容易產(chǎn)生一些矛盾，《國(guó)防交通法》立法中，必須立足國(guó)家交通整體，既強(qiáng)調(diào)國(guó)家交通貫徹國(guó)防要求，又突出國(guó)防交通自身的特點(diǎn)和規(guī)律，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)防交通與國(guó)家交通統(tǒng)籌兼顧、同步建設(shè)、協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)國(guó)家綜合交通體系的國(guó)防功能。
記者：能否談一下，您對(duì)《國(guó)防交通法》立法內(nèi)容的一些具體建議？
黃偉業(yè)：長(zhǎng)期以來(lái)，在國(guó)防交通工作中，習(xí)慣使用“軍事運(yùn)輸”一詞。實(shí)際上，這一提法是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家保障軍隊(duì)運(yùn)輸作出的籠統(tǒng)界定。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和依法行政的新形勢(shì)下，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民在“國(guó)防”名義下，依法負(fù)有承擔(dān)國(guó)防義務(wù)包括國(guó)防運(yùn)輸?shù)姆ǘx務(wù)，是順理成章的，但在“軍事運(yùn)輸”這一軍隊(duì)專(zhuān)有活動(dòng)的名義下，給政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民附加義務(wù)，在法理上難以自圓其說(shuō)。如果在《國(guó)防交通法》中仍使用“軍事運(yùn)輸”的概念，會(huì)給立法工作造成困難，也可能對(duì)今后軍隊(duì)最大限度地調(diào)動(dòng)各方面的積極性、最大可能地使用社會(huì)交通資源完成國(guó)防交通工作，帶來(lái)一定的限制和阻力。同時(shí)，從《國(guó)防交通法》的法律名稱(chēng)和其規(guī)范的主要事項(xiàng)如國(guó)防交通工程設(shè)施建設(shè)、國(guó)防交通物資儲(chǔ)備等來(lái)看，都定位于“國(guó)防”而非“軍事”。
因此，建議在《國(guó)防交通法》專(zhuān)章規(guī)范“國(guó)防運(yùn)輸”而非“軍事運(yùn)輸”，并將“國(guó)防運(yùn)輸”界定為“軍隊(duì)使用國(guó)家和社會(huì)運(yùn)輸資源運(yùn)送人員、裝備、物資的活動(dòng)”；同時(shí)對(duì)軍隊(duì)利用自身運(yùn)輸力量組織的軍事運(yùn)輸，由于其屬于軍隊(duì)內(nèi)部工作，只需法律的附則部分作出原則規(guī)范即可。(屈百春 記者 程榮)