“地方政府舉借的債務(wù)應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出”，昨日下午，全國人大常委會四審預(yù)算法修正案(草案)，對地方政府性債務(wù)的用途，四審稿明確提出上述要求。據(jù)新華社報道，四審表決通過預(yù)算法修正案(草案)的可能性很大。
地方舉債應(yīng)有穩(wěn)定償還資金來源
預(yù)算法修正案(草案)今年4月三審時，地方政府性債務(wù)“開閘”。但如何設(shè)置地方債的“防火墻”，“隔離”“開閘”帶來的風(fēng)險和隱患，成為各界關(guān)注的焦點議題。
對比三審稿，四審稿采用了三審稿對地方政府性債務(wù)的舉債主體、舉債規(guī)模、法律責(zé)任方面的設(shè)計。舉債主體仍是省級地區(qū)(經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市)；舉債規(guī)模由國務(wù)院報全國人民代表大會或全國人大常委會批準；法律責(zé)任仍是違法舉債者可被撤職、開除。
在此基礎(chǔ)上，四審稿從預(yù)算公開、預(yù)算審議、資金用途、風(fēng)險機制四方面，增加了四項地方債新規(guī)。
預(yù)算公開，要求地方政府公開預(yù)算時，同步公開債務(wù)情況，“對本級政府舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明”；預(yù)算審議，各級人大審議預(yù)算時，重點審查“預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源”。
同時，四審稿限制了地方政府性債務(wù)的用途，“地方政府舉借的債務(wù)應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”。并要求國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度。
地方政府舉債仍需要國務(wù)院審核
對于四審稿的上述新增內(nèi)容，中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文、復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授韋森等知名財稅專家接受新京報采訪時表示，四審稿“打開了地方債‘前門’，但也堵住了‘后門’”。
“嚴格意義上來說，草案雖然允許地方政府舉債，但并未賦予地方政府自主發(fā)債權(quán)。省級地區(qū)是否能舉債、舉債額度，都要通過國務(wù)院審核。也就是說，四審稿對地方債風(fēng)險防范的思路主要是通過行政管理的方式”，施正文表示，目前，舉債的地方政府層級以市縣級為主；審計署此前披露的變相舉債等地方政府性債務(wù)問題，也以市縣級地方政府居多。因此，“目前情況下，行政管理方式能有效預(yù)防地方債風(fēng)險，堵住了‘后門’。”
但他同時強調(diào)，三中全會強調(diào)“市場起決定作用”，“地方政府性債務(wù)是一個市場問題，下一步還是應(yīng)該推動地方債市場成長，借助市場的力量而不僅僅是行政管理的力量，完善地方債市場。比如通過完善的而且真實可信的信息披露制度、信用評級制度，使資金狀況不好的地方政府，不是發(fā)債發(fā)不出去，就是籌資成本很高”。
焦點1 國庫管理權(quán)
四審稿恢復(fù)“央行經(jīng)理國庫制”
對比此前的二審稿、三審稿，四審稿作出重大轉(zhuǎn)折，恢復(fù)現(xiàn)行預(yù)算法采用的“央行經(jīng)理國庫制”。國庫歸誰管？是央行？還是財政部？自本次預(yù)算法啟動修改以來，這是一個爭議了近十年的問題。
現(xiàn)行預(yù)算法采用的是“央行經(jīng)理制”，即“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理”。但二審稿、三審稿都刪除了這一條款，規(guī)定“國庫的管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。”
對此，財稅專家學(xué)者和一些全國人大常委會委員都曾提出質(zhì)疑。例如今年4月三審時，任茂東、王崗、車光鐵、鄧秀新、楊震、許振超、唐世禮等7名委員呼吁保留“央行經(jīng)理制”。楊震就提出，“央行并不能進行商業(yè)投資，如果刪除央行經(jīng)理國庫的職責(zé)，財政部門就可以把國庫的錢放到商業(yè)銀行去。商業(yè)銀行是要營利的，且不存在對財政部進行監(jiān)管的職能，誰能保證國庫資金的安全？”
昨日，全國人大法律委員會做草案審議結(jié)果的報告時，表示“鑒于國庫管理體制改革還在進行，有關(guān)方面對這一問題尚有不同認識，還需要在實踐中進一步探索、完善。建議恢復(fù)現(xiàn)行預(yù)算法‘中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理’的規(guī)定”。
“這是我們呼吁了很久的問題，恢復(fù)央行經(jīng)理國庫制讓我們很欣慰”，昨晚，韋森對新京報記者說，他與十余名業(yè)內(nèi)學(xué)者曾兩次向有關(guān)部門提交修法建議，“其中一個主要修改意見，就是恢復(fù)央行經(jīng)理國庫制，這對國家財政資金安全有重要意義”。
但施正文認為，雖然恢復(fù)了央行經(jīng)理國庫制，但財政專戶仍然存在，“如何逐步減少財政專戶，怎樣加強對財政專戶的管理，這應(yīng)該是下一步的重點”。
焦點2 預(yù)算審查監(jiān)督
正式審查預(yù)算前須聽取各界意見
如何加強人大對預(yù)算的審查監(jiān)督？對此，四審稿在初步審查、正式審查兩環(huán)節(jié)，新增四項規(guī)定。
初步審查時，“人大有關(guān)專門委員會的初步審查意見和常委會有關(guān)工作機構(gòu)的研究意見，以及政府財政部門對上述意見反饋的處理情況報告，應(yīng)當印發(fā)本級人民代表大會代表”；“設(shè)區(qū)的市級以上各級人民代表大會有關(guān)專門委員會進行初步審查、常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)研究提出意見時，應(yīng)當邀請有關(guān)的本級人民代表大會代表參加”。
正式審議時，“各級人大應(yīng)當對預(yù)算草案中重點支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當進行重點審查”；正式審查前，縣、鄉(xiāng)級人大“應(yīng)當采用多種形式組織基層人大代表聽取選民和社會各界的意見”。
“要求初步審查時，將人大專委會等機構(gòu)的初步審查意見印發(fā)給代表，有利于代表們更好的了解預(yù)算情況，提高預(yù)算審查質(zhì)量”，對于四審稿新增的條款， 施正文評價說，“聽取選民和社會各界的意見，有利于預(yù)算民主”。
但他同時強調(diào)，預(yù)算初步審查亟待解決的是問題做實、做強初步審查機構(gòu)，“我們向有關(guān)部門提交的修法意見，呼吁成立人大預(yù)算委員會，明確人大預(yù)算委員會的權(quán)限。不能財政部門報什么，就審什么；應(yīng)該是人大要求財政部門提交什么，財政部門就報什么”。
■ 縱深
預(yù)算法十年四審首次大修超預(yù)期
昨日，全國人大常委會四審預(yù)算法修正案草案。從2004年正式啟動修改算起，本次預(yù)算法修改已經(jīng)跨越十年、歷經(jīng)三屆人大。
“四審稿遠遠超過我們的預(yù)期，恢復(fù)央行國庫經(jīng)理制等設(shè)計，非常給力”，昨晚，了解到四審稿“詳情”，一直關(guān)注預(yù)算法修改的復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授韋森對新京報記者說，“預(yù)算法涉及人大與政府的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、政府部門之間的關(guān)系，修法難度遠遠超出其他法律，尤其艱辛”。
預(yù)算法大修2004年啟動一度擱置
現(xiàn)行預(yù)算法于1994年通過，但三年后就有修法動議。2004年正式啟動修改。韋森回憶說，最早的預(yù)算法修正案(草案)，強調(diào)了對政府部門財政收支預(yù)算及執(zhí)行的限制和監(jiān)督，韋森回憶，“但這個草案沒有通過，修法也暫時擱置”。
2009年第十一屆全國人大重啟預(yù)算法修改，“跟上次不同，這次重啟修法，先由全國人大預(yù)工委和財政部分別起草了一份草案，然后形成了一個雙方共同認可的初稿”，韋森說。
二審稿引來30多萬條意見建議
2011年12月，這個雙方共同認可的草案提交全國人大常委會初審，但這次初審并未公開征求意見。2012年6月二審時，草案在中國人大網(wǎng)站上首次“亮相”。隨即引來30多萬條意見和建議。其中就有韋森、施正文等9所高校10余名專家學(xué)者提交的修法意見。
“我們提出的主要是恢復(fù)央行國庫經(jīng)理制，強化人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)、預(yù)算公開等等”，韋森說，“我們提出的修法意見，也是當時的討論焦點”。
二審后，整整相隔了近22個月，預(yù)算法修正案草案于今年4月迎來三審。不同于二審后的討論高潮，三審稿獲得了業(yè)內(nèi)專家學(xué)者和全國人大常委會委員的一致稱贊，“融入了三中全會提出的‘全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度’、‘加強人大對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督’等財稅改革精神，有重大突破。”施正文評價說。
將開啟新一輪財稅體制改革
三審過后僅3個多月，全國人大常委會如期四審預(yù)算法修正案草案，在三審稿基礎(chǔ)上，對地方政府性債務(wù)、預(yù)算公開等提出了細化要求。韋森、施正文等受訪專家都認為，四審稿已相對成熟，符合現(xiàn)階段的國情需求，“三中全會提出的全面深化改革60條，并沒有窮盡所有應(yīng)該啟動的改革措施。同樣如此，預(yù)算法也不會一次性解決所有預(yù)算改革會涉及的問題。預(yù)算改革是一個漸進的過程，預(yù)算法也是一個逐步完善的過程”。
受訪專家們認為，1994年分稅制改革后，現(xiàn)行預(yù)算法頒布施行，拉開了我國財稅體制改革的大幕；本次預(yù)算法修改已經(jīng)歷四審，前不久中央政治局會議審議通過了深化財稅體制改革總體方案，這意味著新預(yù)算法也將開啟新一輪財稅體制改革。（本版采寫 新京報首席記者 王姝）