2021年至2024年，全國單位GDP建設用地使用面積累計下降15.97%，提前一年完成“十四五”預期目標。這一數據的背后，是土地利用方式的根本性轉變——從增量依賴到存量挖潛。
截至今年4月底，低效用地再開發試點城市已累計認定低效用地320.18萬畝，實施再開發170.47萬畝。圍繞自然資源部近期發布的一批典型案例，記者進行了調研，看各地如何通過“騰籠換鳥”“筑巢引鳳”，將一塊塊“沉睡”的土地喚醒，為經濟社會高質量發展注入新動能。
——編 者
浙江杭州衙前鎮推動全域激活——
“無地可用”也有破解之道
浙江杭州蕭山區衙前鎮，這個以化纖紡織和鋼結構產業聞名的工業重鎮，一度走到發展的十字路口。鎮域開發邊界內已建成面積達98%，其中工業用地占比達63%，已無增量空間可用。與此同時，存量用地碎片化、低效化問題突出。
“之前我們村將廠房租賃給企業發展化纖產業，增加村集體收入。但是舊廠房結構老化，有安全隱患，效益也不高。”衙前鎮項漾村黨委書記項建松說，項漾村舊廠房原來入駐化纖企業18家，每年雖能為村集體帶來一定的收入，但稅收非常少。
面對“增量枯竭、存量低效”的困局，衙前鎮統籌全域，推進覆蓋全鎮的低效用地再開發。鎮政府主導，國企、民企和村集體聯合參與，形成合力。
衙前鎮將全鎮劃分為5個特色產業片區和7個再開發單元，因地制宜、多策并舉：通過存量工業用地提升改造，提升工業園區內用地強度；通過全域土地綜合整治，進一步盤活鄉村存量建設用地；利用全國試點政策，在項漾村的集體建設用地上建起了租賃住房，解決了園區職工的居住問題，村集體每年還能增收130余萬元。
以項漾小微產業園為例，改造后，總建筑面積從2萬平方米增加至7萬平方米，容積率從0.8提高到2.5，年租金收入預計超1000萬元。
同樣，在河北唐山，運河唐人街通過政企聯動、高效盤活，改造為“河頭老街文化街區”，成為文旅消費的新地標，激發了城市發展的新動能。
點評：衙前鎮等地的片區綜合開發案例，通過整合鄉村低效用地資源，探索資產聯動與土地組合供給，提高了生產、生活、生態效益，提升了空間品質和資源資產價值，為城鄉融合發展與鄉村全面振興提供了樣板。
福建石獅服裝智能制造園產業升級——
上下樓就是上下游
一場關于“空間換產業”的變革，在福建泉州石獅服裝智能制造園內發生。
改造前，這里是典型的“低小散”工業區。廠居混雜、職住不分，國有與集體土地犬牙交錯，破舊的廠房存在諸多安全隱患。“傳統模式已經無法滿足本地服裝制造業智能化轉型的需求。”石獅市屬國企產投集團負責人說。
在當地政府主導下，一場“國企+民企”協同的立體式改造拉開序幕。通過改擴并舉，改造原有107畝舊工業廠房，并利用批而未供存量建設用地新規劃400多畝產業園，新建標準廠房采取“大跨度、大平層、大層高、大荷載”設計，滿足電商倉儲和智能流水線的需求。
招引企業時，當地圍繞成衣生產，引入一大批上下游關聯企業。一些企業足不出樓，就能找到生產環節的上下游，完成部分制衣環節的產品開發、生產和供應。
在新洲服飾有限公司的智能吊掛車間，工人每完成一道工序，只需把衣服掛上吊掛，便可自動傳送到下一個工位。“在園區租金優惠措施激勵下，我們把生產廠房改造成了全智能化生產線，生產效率提升近30%。”企業總經理李建松說。
如今，一個“上下樓就是上下游，產業園就是產業鏈”的新型產業生態圈已然形成。園區已成功招引3個產業上游的紡織輔料項目、33個中游的成衣制造項目和14個下游的電商銷售項目。物流企業圓通速遞也在此規劃了170畝的福建總部，補齊了關鍵的物流鏈條。目前，園區廠房已全部租出，預計全年可完成稅收3650萬元以上。
點評：福建泉州石獅服裝智能制造園等地，通過產業重組和功能提升，用空間煥新引領產業升級，實現了從粗放利用向內涵式、集約型轉變，有力促進了新質生產力的發展。
湖北武漢向陽村補齊民生短板——
城中村辦起教育產業園
在湖北武漢漢陽區江堤街道向陽村，一塊閑置多年的集體產業用地上，現代化的教學樓群拔地而起。這個由村集體投資打造的向陽教育產業園，填補了區域教育資源缺口，村集體資產還同時增加了12.6億元。
2005年，按照武漢市城中村改造政策，向陽村獲得了一塊約110畝的商業服務業用地。這塊地位置優越，但對于剛改制、資金有限、風險承受能力弱的村集體而言，卻是一塊“燙手山芋”。“我們不敢輕易動用村集體的錢去開發，怕打水漂，也缺乏招商資源和能力。”向陽村相關負責人道出了當時的困境。
轉機出現在低效用地再開發試點工作中。漢陽區政府搭建平臺，創新采用“政—銀—村—企”四方聯動模式，為向陽村“牽線搭橋”，引進了一家知名的辦學團隊，啟動了向陽教育產業園項目。
村集體與運營方簽訂長期租賃協議，獲取長期穩定的租金，既保障了村民的長遠收益，也避免了傳統商業地產同質化競爭的風險。項目建成后將容納約2000名學生，補上公共服務短板。
武漢向陽村的案例，是盤活存量資源，補齊教育等公共服務功能短板的生動體現。
在四川瀘州龍馬潭區小市街道，當地通過盤活棚改后產生的閑置零星土地，按照“缺什么、補什么”的原則精準布局，建成了5個公共停車場、4處“微公園”，并將一棟閑置住宅樓改造為集辦公、托育、養老于一體的社區服務綜合體，將公共服務“嵌入”居民的15分鐘生活圈。
點評：武漢向陽村等地通過多方聯動實施，盤活存量用地、用房用于建設公共設施，補齊教育、養老等公共服務短板，有助于滿足人民日益增長的美好生活需要，促進城鄉融合高質量發展。
（點評人：自然資源部自然資源開發利用司副司長莫曉輝）
《 人民日報 》（ 2025年08月26日 10 版）